La RGPP, avantages et inconvénients

3 juil. 2008, PAR Acteurs Publics
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Nouvelle démarche de réforme de l'État, la Révision générale des politiques publiques (RGPP) touche toutes les administrations : ministères, collectivités et Sécurité sociale. Elle vise à passer en revue l'ensemble des dépenses publiques, afin d'améliorer l'efficacité des politiques de l'État. Atteindra-t-elle son but ? À condition que ses qualités l'emportent sur ses défauts…
Avantage
Une opération pilotée de l’Elysée

"Les ministres doivent être les patrons de leur administration." La formule, brandie en décembre par Nicolas Sarkozy lors du premier Conseil de modernisation, en dit long sur sa volonté d’impliquer ses ministres dans la réforme de l’État. Histoire de s’assurer qu'ils prennent la chose au sérieux, le chef de l'État a demandé à son bras droit, Claude Guéant, de piloter directement la Révision générale des politiques publiques. Et de présider le comité de suivi qui convoque un à un les ministres pour leur demander des comptes sur l'efficacité de leurs administrations.

Le rituel est chaque fois identique. Le ministre est convié à l’Elysée ou à Matignon. Un haut fonctionnaire, souvent inspecteur des Finances, lit les conclusions d’un audit mené dans les semaines précédentes en partenariat avec le secrétaire général du ministère. Il lance des pistes de réforme, parfois attendues, parfois décapantes. Le ministre répond. Éric Woerth, ministre du Budget, livre ensuite son analyse. Puis, le débat s’ouvre entre la quinzaine de participants à ces réunions confidentielles. Durée moyenne : deux heures. Les points de vue des deux présidents de séance, Claude Guéant, le secrétaire général de l’Élysée, et Jean-Paul Faugère, le directeur de cabinet de François Fillon, sont bien sûr particulièrement écoutés.

"Les échanges sont passionnants, rapporte Philippe Parini, directeur de la direction des Finances publiques (DGFIP) et membre du comité, car les personnes présentes connaissent parfaitement les rouages de l’administration et ne se brident pas." Les instructions données aux auditeurs sont limpides : pas de tabou, ni d’a priori. Toutes les propositions sont bonnes à entendre. Ce qui ne signifie pas que toutes seront retenues. Par rapport aux précédentes méthodes de réformes de l’État, la RGPP a cet avantage indéniable : elle est pilotée du sommet de l’État. Ce n’est plus la tâche d’un membre du gouvernement qui doit convaincre ses collègues, mais bien l'affaire de tout le gouvernement. Les ministres savent qu’ils seront aussi jugés là-dessus.

Inconvénient
Le manque de concertation

La critique vient des organisations syndicales, mais pas seulement. Le comité de suivi de la RGPP aurait des allures de cellule secrète où se prennent des décisions fondamentales pour la France. Sans débat, ni consultation publique. De fait, le comité de suivi compte seulement huit membres officiels et une quinzaine de participants. Un aréopage plutôt restreint pour décider de l’avenir de l’État. Les partisans de la méthode font valoir que nombre des mesures prises dorment depuis des années dans des rapports consensuels et qu’un excès de concertation conduirait, une fois de plus, à l’immobilisme. "Si on cherche à satisfaire tout le monde, on finit par ne rien faire, confiait Éric Woerth en avril aux Anciens de Sciences-Po. Le Conseil de modernisation est un lieu de décision. La concertation avec les acteurs économiques et sociaux vient ensuite et se limite à l'application."

Il n’empêche. Les syndicats ont beau jeu de dénoncer l’absence de concertation. "Quelques technocrates remettent en cause l’organisation de l’État et ses domaines d’action sans aucune discussion", regrette Gérard Aschieri, le leader de la FSU. Les élus locaux se sentent également marginalisés. L’un d’eux s’en plaignait encore récemment avant de découvrir que le rapport du sénateur UMP Alain Lambert s’intégrait à la démarche. Épisode emblématique : celui de la carte “Famille nombreuse” de la SNCF.

Le 4 avril, Nicolas Sarkozy annonçait, parmi 166 mesures, la fin de l’aide de l’État aux tarifs sociaux de la SNCF. En clair, il annulait une subvention de 70 millions d’euros à l’entreprise publique, tout en assurant que celle-ci continuerait à pratiquer des tarifs préférentiels. Mais le détail de l’opération n’avait visiblement pas été bordé. En une semaine, la fin de la carte famille nombreuse a agité l’opinion publique, les associations familiales et plusieurs députés de la majorité. Au final, Nicolas Sarkozy est revenu sur sa décision, souhaitant même que de nouveaux avantages soient accordés aux familles pauvres et monoparentales. Les animateurs de la RGPP ont depuis décidé de consulter davantage les parlementaires, via les commissions de l’Assemblée et du Sénat, sur les sujets les plus sensibles…

Avantage
Une démarche exhaustive

Le champ couvert par la RGPP est vaste. Il s’agit de passer à la moulinette les 1 000 milliards dépensés chaque année par les administrations. Pas moins. En se posant cinq questions simples : à quoi sert cette politique publique ? Répond-elle aux besoins des usagers ? Pourrions-nous la conduire autrement ? Avec moins de moyens ? En la ciblant plus ? Bercy a une idée très précise des économies à dégager. Si le gouvernement veut ramener les finances publiques à l'équilibre d'ici 2012, il doit réduire le rythme d'augmentation des dépenses à 1 % (hors inflation), au lieu de 2 % actuellement. Soit une réduction de 10 milliards d’euros de la progression annuelle des dépenses. Partagée moitié-moitié entre l'État et les autres administrations. La manière d'y parvenir pour les collectivités et la Sécurité sociale demeure néanmoins encore floue. Les collectivités locales, par exemple, ne sont pas directement concernées par les mesures de la RGPP. Ce qui ne veut pas dire que l'État ne lorgne pas sur les 90 milliards d'euros qu'il transfère chaque année sous forme de dotations et exonérations fiscales aux élus locaux.

L’exhaustivité de la RGPP n’en demeure pas moins l’un des atouts de la démarche. Les politiques publiques sont en effet menées par des administrations diverses. Poser la question de leur efficacité impose donc d’avoir une vision générale des organismes et des actions engagées. En matière de logement, d’emploi ou de développement économique par exemple, les aides sont autant distribuées par l’État que par les collectivités locales. S’agissant des politiques sociales, l’objectif du gouvernement est de mettre fin à l'empilement des dispositifs, de cibler davantage les prestations et de lutter contre les fraudes. L’exhaustivité de la RGPP agrandit également la palette des solutions possibles. Aucun scénario n’est a priori rejeté : externalisation de certaines activités des ministères, modification du statut des fonctionnaires, création d’agences... La réforme de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique a même été intégrée dans le processus. “Tout se tient” est le maître mot des partisans de la RGPP.

Inconvénient
Le symbole de la rigueur

La RGPP endossera-t-elle toutes les mesures de rigueur du quinquennat ? La question se pose, à mesure que passent les Conseils de modernisation. Il semble aussi que la direction du Budget du ministère des Finances se soit quelque peu accaparé la démarche et en profite pour imposer toutes les économies dont elle rêve depuis des années. Le non remplacement d’un retraité sur deux dans la fonction publique, la réduction de certaines prestations sociales, la prise en charge d’une part des remboursements de soins par les mutuelles et les assurances privées… Toute décision d'économie est désormais intégrée dans la RGPP sans que le rapport avec la réforme de l’État soit toujours flagrant. Les partisans de la méthode l’ont bien compris et commencent à militer pour que toutes les réformes impopulaires ne soient pas associées à la RGPP. "Il y a beaucoup de réformes qui doivent se faire en dehors", notait Éric Woerth devant les Anciens de Sciences-Po en avril.

Malgré ces efforts, la plupart des organisations syndicales ont déjà transformé la RGPP en épouvantail libéral. La CGT Fonction publique l’a rebaptisée “Restriction générale des politiques publiques” et tous les syndicalistes regrettent que le gouvernement ait entériné les objectifs de réduction des dépenses et d'effectifs avant la fin des audits. Le Premier ministre a en outre prévenu les élus locaux que "la réforme de l’État supposera que chacun accepte qu’il y ait moins de services, moins de personnel, moins d’État sur son territoire". Le grand audit des politiques publiques se traduira-t-il par un recul des services publics ? "Nous avons eu des contacts avec des syndicalistes canadiens et ils sont formels, relate un responsable de la CFDT. Chez eux, la revue des programmes s’est soldée par une dégradation du service public pour les usagers, notamment en termes d’éducation, de santé et de transports." D’autres relèvent qu’au Canada, l’État s’est parfois délesté de ses compétences sur les provinces, alors que celles-ci ne disposaient pas toujours des moyens de les assumer.

Face à ce mouvement, les cabinets ministériels affûtent leurs arguments. "Il nous faut démontrer que l’État peut faire mieux avec moins de moyens", assure un conseiller d’Éric Woerth, avant d’énoncer une série d’exemples concrets, comme l’organisation des concours ou la délivrance de visas. "Les gestionnaires sont d’ailleurs les premiers à souffrir des lourdeurs des procédures et à attendre ces changements", conclut-il.

Avantage
Un dispositif qui a fait ses preuves

La RGPP a marché à l'étranger. C'est l'un des arguments phares du gouvernement. Elle a déjà fait ses preuves au Canada et au Royaume-Uni. Les chiffres laissent rêveur les allergiques à la dépense publique. Au Canada, la revue des programmes des années 1990 a permis à l’État de retrouver un excédent budgétaire en trois ans et de réduire de 16 % le nombre de fonctionnaires, État et provinces compris. Au Royaume-Uni, la Delivery unit, constituée autour de Tony Blair pour suivre les réformes de l’administration, a aussi été d’une efficacité redoutable. Elle permettait de tenir au courant le Premier ministre anglais de l'avancée des chantiers sans le noyer sous des informations inutiles. "Des tableaux de bord donnaient à Tony Blair la possibilité de faire le point avec ses ministres et de leur montrer qu'il attendait d'eux qu'ils mettent les mains dans le cambouis", commente un expert.

Pour garantir le succès de la RGPP, l’Élysée et Matignon savent que le suivi des décisions sera crucial. Sans une pression régulière, les transformations risquent de faire long feu. Le 18 mars, le Premier ministre a adressé une circulaire à l'ensemble du gouvernement. Il y invitait les ministres à s'impliquer à fond dans les changements et jetait les bases du "dispositif de pilotage". Les ministres continueront de venir régulièrement rendre compte de l'avancée de leurs chantiers devant le secrétaire général de l'Élysée et le dircab’ du Premier ministre. Un tableau de bord interministériel sera élaboré et la direction du budget, la direction générale de la modernisation de l'État (DGME) et la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) suivront au jour le jour les changements, en partenariat avec les secrétaires généraux des ministères. "Déjà, la DGME et la direction du Budget nous remontent les dossiers qui coincent", note un membre du cabinet d'Éric Woerth. Pour chaque décision du Conseil de modernisation, les administrations sont enfin incitées à élaborer une "feuille de route" et à désigner un chef de projet.

Inconvénient
Les limites du train de vie de l'État

Des économies de bouts de chandelle. C'est, en creux, les critiques faites par nombre d'économistes. Au lendemain des annonces du deuxième Conseil de modernisation, Marc Touati, directeur général de Global Equities, affichait sa déception : "Si on veut ramener les dépenses publiques de 54 % à 50 % du PIB, c'est 70 milliards qu'il faut économiser, pas sept milliards !" Le décalage vient d'abord du fait que la RGPP se concentre – au moins dans un premier temps – sur le train de vie de l'État. Or, ce n'est pas là que résident les principaux gisements d'économies. Si les dépenses de fonctionnement de l'État augmentent de 10 milliards d’euros par an depuis six ans, elles ne sont pas prédominantes dans la dépense publique. Elles représentent 35 % de celle-ci, contre 53 % pour les prestations sociales et autres transferts. Comme le note Gilles Carrez, rapporteur UMP de la commission des finances, "il y aurait quelques naïvetés à penser que la diminution des dépenses publiques pourrait s'appuyer sur la seule réduction du « train de vie de l'État »."

Ce constat explique que le gouvernement ait tendance à additionner les économies pour gonfler les chiffres. S'agissant du non remplacement d'un fonctionnaire retraité sur deux par exemple, Nicolas Sarkozy a joué à fond la carte du cumulatif. "Lorsqu'on évite un recrutement en organisant différemment le service, on évite non pas une année de salaire,déclarait le chef de l'État mi-avril, mais quarante ans de salaire et vingt ans de retraite." Des additions qui désarçonnent quelque peu certains économistes. "Les économies se calculent année après année, relève Mathieu Plane de l'OFCE, sinon, il faut dire que le paquet fiscal, c'est un manque à gagner de 45 milliards d’euros d'ici 2011." Les comptables retiendront que le non-remplacement d'environ 35 000 agents évite une dépense annuelle d'un milliard d'euros à l'État. Ce qui est à la fois beaucoup et peu au regard du budget de l'État. D'autant que le gouvernement prévoit d'en reverser la moitié aux agents.

Laurent Fargues


Des équipes d’audit réduites

Quelque 24 équipes d’auditeurs auscultent depuis juillet les ministères et leurs politiques. Elles rassemblent des hauts fonctionnaires et des consultants privés. Les chefs d’équipe appartiennent généralement aux corps d'inspection de l'administration – inspection des Finances en tête –, mais on compte également des préfets. "Nous faisons en sorte que les auditeurs viennent d'horizons variés", assure-t-on à l’Elysée. Au sein des équipes, on se plaint néanmoins de la faiblesse des effectifs. "En moyenne, il y a cinq ou six hauts fonctionnaires et deux ou trois consultants par équipe, regrette l'un d'eux, c’est peu pour étudier une administration complète ou la politique du logement en France." Les concepteurs de la méthode rétorquent qu’il s’agit plus d’un travail de synthèse. Retirer la substantifique moelle des centaines de rapports existants plutôt que réaliser un nouvel audit de bout en bout. Il n’empêche : cette situation de sous-effectif explique peut-être qu’il y ait "quelques mauvais rapports", selon un membre du comité de suivi.

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