La revanche de Superpréfet

30 avr. 2009, PAR Acteurs Publics
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Un temps oublié, lors des vagues de décentralisation qui ont redistribué les compétences aux conseils généraux et mairies, le préfet revient sur le devant de la scène. Avec une mission : réorganiser l’administration territoriale et redonner du souffle à la déconcentration. La tâche est ardue. Des inconnues demeurent concernant le préfet de département, dont le périmètre des pouvoirs reste flou. Le préfet de région, quant à lui, assure le leadership de la réforme et voit sa puissance renforcée.
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La phrase de Napoléon Bonaparte, saluant la naissance de l’institution préfectorale, est restée célèbre : "Je veux que les Français datent leur bonheur de ce jour." La circulaire du 21 ventôse an VIII en remettra une couche en énonçant que les préfets sont "appelés à seconder le gouvernement dans le noble dessein de restituer à la France son antique splendeur". Un brin excessives, ces formules n’enlèvent rien au fait qu’au fil du temps, le préfet soit devenu un personnage incontournable du paysage administratif et fasse partie de l’imaginaire collectif au même titre que le maire. Le chêne et l’olivier, brodés sur leur casquette en signe distinctif, l’attestent. Si elle reste vissée sur leurs têtes, le métier, lui n’a pas cessé d’évoluer. "Ce n’est plus le préfet des romans de Stendhal !" s’exclamait ainsi Daniel Canepa, préfet de la région Île-de-France, le 3 décembre dernier devant l’assemblée générale de l’Association du corps préfectoral qu’il préside (ACPHFMI).

Son image autoritaire s’est quelque peu dissipée pour faire place désormais à celle du "préfet moderne, facilitateur, appelé à mettre de la cohérence dans la présence de l’État", affirme le premier représentant des préfets. L’administration territoriale est effectivement engagée dans une profonde mutation, brossée à grands traits dans les conclusions du conseil RGPP du 12 décembre 2007. L’objectif est ambitieux : mettre de l’ordre au sein d’un État coupable d’avoir, malgré la décentralisation, renforcé ou maintenu ses services déconcentrés. Avec pour conséquence un empilement des services maintes fois dénoncé. Ce sont les préfets qui ont été missionnés pour accomplir la purge dans les services déconcentrés.

Le Premier ministre avait averti dans sa circulaire du 7 juillet 2008 que "la réorganisation procédera(it) d’une démarche que je souhaite particulièrement déconcentrée". Puis de conclure par ces mots : "C’est aux préfets de région et de département qu’il revient de conduire cette réorganisation dont les enjeux sont extrêmement lourds en termes de qualité du service, de présence de l’État sur le territoire, et de finances publiques." Une période "exaltante" et "riche" à en croire de nombreux préfets. Qui tranche avec "les « réformettes » vécues ces 20 dernières années et qui ont souvent consisté à consolider les chapelles", souligne Dominique Schmitt, préfet de la région Auvergne.

Deux ou trois directions
Aujourd’hui, la logique de la réforme de l’organisation administrative locale vise à casser cette philosophie qui tendait à faire correspondre, à chaque ministère parisien, une représentation locale, sans une analyse en amont des besoins sur le terrain. Seule l’organisation voulue au niveau de la région conserve une structure calquée sur les périmètres ministériels à travers ses 8 grandes directions. L’organisation régionale fonctionnait déjà avec 8 pôles. "En simplifiant, on peut dire que les pôles se sont transformés en intégrant les directions et délégations qui leur étaient rattachées", souligne Daniel Canepa. Ce qui n’empêche pas certaines directions régionales actuelles d’éclater. Celle des affaires sanitaires et sociales (DRASS), par exemple, transfère une partie de son activité et de ses effectifs dans la future agence régionale de santé (ARS) et une autre partie dans la future direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale.

Mais la "révolution" concerne avant tout les départements. Deux circulaires, datées de juillet et décembre 2008, ont fixé le cadre d’action des préfets et l’architecture de la future organisation des services. Principale innovation : la mise en place de deux ou trois grandes directions selon que le département compte plus ou moins de 400.000 habitants, résultat du rapprochement des services déconcentrés de l’État auxquels viendront s’ajouter des bureaux des services existant dans les préfectures. Celles-ci conserveront à quelque chose près leurs directions actuelles classiques : direction des collectivités locales, direction des affaires interministérielles, direction des libertés publiques, plus une direction support.

Ce sont les préfets de région, avec l’appui des secrétariats généraux pour les affaires régionales (Sgar), qui ont coordonné l’élaboration, par les préfets de département, de leur proposition de nouvelle organisation de leurs services durant le deuxième semestre 2008. Premier signe de la supériorité affirmée du préfet de région sur le préfet de département. Si l’on note que les budgets opérationnels de programme (BOP) sont gérés par le préfet de région et que la région devient le niveau de droit commun, tout cela paraît couler de source. Pour nombre de spécialistes, il est plus aisé pour l’État d’avoir 22 représentants que 100. Et même s’il ne s’agit là que d’une tendance à l’œuvre depuis 2004, année de publication du décret qui énonce que le préfet anime et coordonne l’action du préfet de département, "le poids du symbole est important", prévient Nicolas Kada, universitaire et spécialiste de la "préfectorale". Bien qu’inscrit noir sur blanc, le préfet de département n’aurait pas à craindre le "joug" des préfets de région – pour reprendre le terme du préfet de la région Auvergne –, lesquels ne peuvent encore s’appuyer sur des SGAR puissants et rénovés.

Les administrations centrales en embuscade
En attendant, le processus de Révision générale des politiques publiques (RGPP) qui a consisté à définir, dans le jargon administratif, les "macro-organigrammes" s’est fait en bonne entente avec les préfets de département. "Il s’agissait d’organiser par grandes missions ce qui était susceptible de relever de telle ou telle direction", résume François-Xavier Ceccaldi, préfet du département de la Drôme. Avec un maître mot : la modularité. Ou comment "rechercher sans a priori l’organisation la plus pertinente dans chaque département", selon la définition donnée par la circulaire du 7 juillet. Mais, les préfets de région ont parfois eu tendance à s’écarter du cadre général fixé par la circulaire et à imposer leurs vues. Ici, en intégrant les missions du logement, de la gestion de crise et des risques dans une autre direction que celle des territoires. Là, en imposant la "sécurité routière" dans les bureaux de la préfecture et non dans les directions interministérielles des territoires.

Une analyse que ne partage pas Dominique Schmitt, préfet d’Auvergne : "Nous avons réussi à faire la synthèse, en préservant d’un côté le cœur de métier des agents tout en facilitant la mise en œuvre interministérielle." Daniel Canepa souligne pour sa part qu’un "consensus" s’est dégagé sur la plupart des sujets, et poursuit : "Les quelques divergences qui pouvaient subsister ne concernaient que des thèmes marginaux. Elles ont été aplanies depuis."

Les macro-organigrammes ont été configurés par les préfets de département et de région, mais sous l’égide de Matignon, notamment de la Mirate, la mission interministérielle chargée de la réforme de l’administration territoriale. "Croire que les préfets ont tous pouvoirs pour coordonner la RGPP au plan local est trompeur. Car les administrations centrales des ministères sont restées en embuscade, défendant leurs corps", reconnaît Alexandre Ribadeau Dumas, associé d’AuRéDi. Pour ce consultant qui forme et accompagne depuis quatre ans les préfectures au pilotage de la performance dans le cadre de la Lolf et de la RGPP, "les X-Ponts ont conservé une grande « verticalisation » de leurs pouvoirs, et d’autres corps copient un peu cette attitude, ce qui complique le pilotage par le préfet. On ne se donne pas les moyens de vraiment piloter la performance de l’État au plan local, dans une logique interministérielle. Tout cela est très décevant". Dans ce micmac, le corps de la préfectorale "ne sait plus très bien s’il a les deux pieds place Beauvau, les deux pieds à Matignon pour l’interministériel, ou un pied de chaque côté. Il va falloir trancher un jour ou l’autre", conclut le consultant.

Pour l’heure, le volet interministériel des directions des préfectures est garanti par Matignon. La preuve : les fonctionnaires chargés de définir les organigrammes des préfectures en 2009 sont en train d’être nommés non par le préfet, mais par le Premier ministre ! Pour éviter la mainmise des grands corps ? Quant au Meeddat, il assure plutôt bien ses arrières. Les unités territoriales des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal) restent calées sur les anciennes subdivisions des Drire dans les départements. Il en va différemment pour les services des Ddass, des directions de l’emploi ou de la jeunesse et sports, qui éclatent et remontent en grande partie au niveau régional, dans les ARS notamment.

La préfecture de département en perte de vitesse ?
Si le leadership s’est manifesté depuis Paris, avec pour interlocuteur privilégié le préfet de région, on ne peut s’empêcher de penser que tout cela conduira à un "détricotage" des préfectures de département. L’universitaire Nicolas Kada témoigne : "En faisant remonter nombre de compétences au niveau de la région, le risque est grand d’affaiblir la préfecture de département et a fortiori la sous-préfecture."

Un argument que rejettent en chœur les préfets. Le contexte, à en croire le préfet d’Auvergne, est un peu similaire à celui de 1982. "Lorsque les préfets ont perdu l’exécutif du conseil général, ils ont manifesté une inquiétude, sans voir ce qu’ils allaient gagner en dirigeant les services déconcentrés de l’État." "Cela résulte à mon avis d’une mauvaise compréhension de la réforme en cours et de ses objectifs", avance pour sa part Daniel Canepa. "Il s’agit, pour l’ensemble de l’administration, d’abandonner une organisation hiérarchique, produisant les défauts que l’on connaît à ce type de structures pour se tourner résolument vers un fonctionnement en « réseau ». De ce point de vue, on voit bien que le préfet de département sera au cœur de ce réseau, avec une capacité d’action élargie grâce à un nombre plus ramassé d’acteurs. C’est une refonte complète du management, dont il ne faut pas avoir peur."

En haut lieu, conduire de grandes politiques interministérielles devrait être bien plus enrichissant que de délivrer des titres ou de contrôler des actes. Les préfets de département seront bien mieux associés à la définition des politiques régionales au sein des comités d’administration régionale (CAR). Il n’empêche, les préfectures n’ont toujours pas la main sur de nombreux services déconcentrés : rectorat, académie, inspection du travail… et demain, rien de nouveau n’est à attendre de ce point de vue. Les préfectures devraient très vite resserrer leur activité au titre du contrôle de légalité.

D’autre part, par le jeu des délégations de signature, le préfet de région pourra déléguer directement à ses chefs de service, mais sans passer par le préfet de département. Toujours par le jeu de ces délégations, "certains sujets ne remonteront sans doute plus au préfet de département et seront directement arbitrés par les directions interministérielles", relève Jérôme Gutton, secrétaire général de la préfecture du Var. Les préfets de département auront-ils les moyens de leurs compétences, dont le périmètre reste encore à définir ? Pas sûr. Le risque que les directions régionales jouent la pompe aspirante des effectifs des préfectures de département est bien réel. Faire que de la RGPP date le bonheur des agents de préfecture n’est pas pour demain.

Xavier Sidaner

 

Viziaprog, un outil informatique de suivi
Pour piloter en toute transparence les 1.000 projets du plan de relance, rien de tel qu’un bon petit outil informatique. Son nom : Viziaprog. Lancé le 20 mars, sur la base d’un logiciel existant, Présage, créé pour suivre les fonds européens, cet outil de "reporting" permet de suivre, pour chaque région, la mise à disposition de crédits, l’état d’avancement des projets et de suivre l’engagement et le paiement des crédits au regard d’échéanciers prévisionnels. Ce pilotage précis permet au ministre de la Relance d’arbitrer au plus vite en faveur des projets les plus dynamiques et de sortir ceux qui ne respectent pas les échéances. Hormis les projets territorialisés, certaines mesures nationales, utiles aux préfets, comme la prime à la casse, seront intégrées dans ce tableau de bord. Il est alimenté par les préfets et leurs services.