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Les 7 failles de la lutte anticorruption

19 juil. 2012, PAR Bruno Botella
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Dans un prérapport qu’Acteurs publics s’est procuré, l’OCDE pointe les faiblesses de la France en matière de lutte contre la corruption internationale. La rigidité du droit, le manque d’indépendance des procureurs et la faible sensibilisation des fonctionnaires expliquent la rareté des enquêtes et des sanctions.


Depuis le début de l’été, une poignée de hauts fonctionnaires ont dans leur tiroir un document explosif et “strictement confidentiel” : le prérapport de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur l’application par la France de la convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans le commerce international.

Rédigé par des experts suisses et italiens – principalement des juristes et des policiers –, ce document constitue la troisième étape d’une évaluation du dispositif juridique français démarrée en 1999. Les administrations ont désormais trois mois pour répondre aux critiques. Mais sur bien des points, le constat risque de rester accablant, même si le document, qui sera publié à l’automne, est “susceptible d’évoluer”, précise un porte-parole de l’organisation internationale.

1. Seulement trois condamnations en douze ans

La France compte un grand nombre d’entreprises dans les secteurs où la corruption est la plus fréquente : défense, infrastructures, transports, télécommunication. Une dizaine de grands groupes – dont Thales, EADS, MBDA, Safran, Dassault Aviation, Nexter – sont présents dans l’industrie de l’armement qui a exporté pour 6,5 milliards d’euros en 2011. Pourtant, seules trois condamnations ont été prononcées depuis 2008 pour des faits de corruption de fonctionnaires étrangers, s’étonnent les experts de l’OCDE. “Les examinateurs principaux déplorent le très faible nombre de condamnations pour corruption d’agents publics étrangers prononcé en France depuis que l’infraction est entrée en vigueur voici plus de douze ans. Ils déplorent également qu’aucune de ces condamnations n’ait été prononcée contre une personne morale [entreprise, ndlr]”, note le rapport.

2. Un droit trop restrictif

L’une des explications à ce faible nombre de condamnations vient du droit français lui-même. La notion d’“agent public étranger” y est comprise de manière très restrictive – au point qu’un ancien ministre zambien ayant reçu des pots-de-vin y échappe ! – et l’intervention directe du fonctionnaire doit être prouvée, ce qui est quasiment impossible sans une coopération active du pays concerné. Les juges français sont en outre tenus d’établir l’existence d’un “pacte de corruption” entre le corrompu et le corrupteur, alors que les textes internationaux ne le prévoient pas.

Au total, les magistrats ont tendance à requalifier les actes de corruption en abus de biens sociaux, plus faciles à démontrer mais moins lourdement sanctionnés. L’OCDE recommande “vivement à la France de clarifier, par tout moyen approprié, que les critères figurant dans la Convention et ses commentaires – afin de définir un agent public étranger et les actes qu’il accomplit – doivent être interprétés de manière suffisamment souple et large pour permettre l’incrimination de tout l’éventail des actes et situations visés par l’article 1 de la Convention”.

3. Des peines insuffisantes

Les peines encourues et les sanctions prononcées sont trop faibles pour être réellement dissuasives, estiment les experts. C’est particulièrement vrai de l’amende maximale de 750 000 euros prévue pour les entreprises qui seraient prises en flagrant délit de corruption d’un fonctionnaire étranger. “L’ensemble des panélistes interrogés (magistrats, avocats, professeurs de droit et représentants du secteur privé) l’ont jugée dérisoire pour les plus grosses entreprises françaises, notamment dans des secteurs comme celui de l’aviation ou de l’armement”, souligne l’OCDE, qui juge que de telles sanctions “peuvent en effet facilement être provisionnées” et “sont sans rapport avec les bénéfices réalisés ou attendus”.

Pour renforcer la menace, les auteurs incitent la France à faire “un plein usage des peines complémentaires disponibles dans la loi et en particulier de l’exclusion des marchés publics”. Une sanction qui serait bien plus dissuasive.

4. Des procureurs en mal d’indépendance

Après la Cour européenne des droits de l’Homme, l’OCDE s’inquiète du manque d’indépendance des procureurs français vis-à-vis du ministre de la Justice et du pouvoir politique. Une préoccupation d’autant plus forte que “le parquet dispose du pouvoir de bloquer le déclenchement des poursuites en matière de corruption d’agent public étranger” et que les experts ont répertorié 38 affaires qui n’ont donné lieu à aucune enquête en France alors que des entreprises françaises y étaient citées. “La réflexion du chef du parquet, magistrat nommé par décret du président de la République, peut en effet le cas échéant intégrer, outre l’avis des substituts spécialisés, des « critères d’opportunité » qui mettent en balance les conséquences prévisibles que la décision de poursuivre peut avoir sur le plan politique ou économique”, souligne le rapport, qui évoque l’affaire Karachi.

L’OCDE demande à la France“de prendre, de toute urgence, les mesures nécessaires pour s’assurer que le monopole du parquet dans le déclenchement des enquêtes et des poursuites, ainsi que son rôle dans le déroulement des informations judiciaires s’exercent de manière indépendante du pouvoir politique, afin de garantir que les enquêtes et poursuites en cas de corruption d’un agent public étranger ne sont pas influencées par des facteurs interdits par l’article 5 de la Convention, à savoir des considérations d’intérêt économique national, les effets possibles sur les relations avec un autre État ou l’identité des personnes physiques ou morales en cause”.

5. La faiblesse des moyens des tribunaux

Les tribunaux français ont-ils les moyens de faire face aux affaires de corruption ? Pas vraiment, répondent les experts de l’OCDE. “Les moyens en enquêteurs spécialisés mis à la disposition des juges ont fortement diminué depuis la phase 2” [qui a eu lieu en 2004, ndlr], relèvent-ils. La section financière du tribunal de grande instance de Paris a vu ses effectifs de magistrats fondre d’un tiers entre 2007 et 2012, passant de 27 (14 parquetiers et 13 juges d’instruction) à 18 (8 parquetiers et 10 juges d’instruction). Et il n’y a plus que quatre assistants spécialisés pour aider les magistrats, contre 7 en 2004. “La réduction des moyens au pôle de Paris est une des explications plausibles du nombre limité de dossiers traités par la juridiction parisienne”, concluent les auteurs.

Plus largement, ils s’inquiètent des capacités de certains parquets locaux à mener à bien des enquêtes complexes. Avant d’ajouter : “L’absence d’affaires de corruption internationale traitées par le tribunal de Nanterre, qui a sous sa juridiction le quartier d’affaires de la Défense, siège de nombreuses multinationales, laisse aussi interrogateur sur le degré d’investissement de certains tribunaux en la matière.”

6. Peu d’alertes venues des fonctionnaires

L’administration française a fait des efforts pour sensibiliser ses fonctionnaires à leur obligation de dénoncer tout acte de corruption, mais il reste encore du chemin à parcourir. Seules 3 affaires sur les 18 en cours sont remontées aux oreilles des juges grâce à un fonctionnaire et des pans entiers du secteur public restent étrangement muets. C’est le cas des ministères des Affaires étrangères et de la Défense, de l’Agence française de développement ou de la Coface, agence spécialisée dans l’assurance-crédit à l’exportation, “alors même que ces administrations avaient connaissance de cas de corruption, présumés ou avérés, dans le cadre de l’exercice de leur mission”, remarquent les experts.

L’OCDE préconise d’améliorer la protection des fonctionnaires qui dénonceraient des actes de corruption en s’inspirant de ce qui existe dans le privé. Des procédures d’alerte devraient être instaurées dans les administrations qui n’en sont pas encore dotées, Quai d’Orsay et direction du Trésor en tête. Les experts recommandent en outre d’“étendre l’obligation de dénonciation aux personnels des agences parapubliques non soumis à l’article 40 du code de procédure pénale, en particulier aux personnels de l’Agence française de développement, de la Coface et d’Ubifrance [l’Agence française pour le développement international des entreprises, ndlr].

7. Des acheteurs publics trop passifs

L’OCDE s’étonne que les acheteurs publics ne soient pas plus sévères vis-à-vis des entreprises condamnées pour corruption étrangère, alors que celles-ci doivent être écartées des marchés publics d’après la directive européenne du 31 mars 2004. “L’application de cette disposition par les deux agences centrales chargées en France de l’octroi des marchés publics, l’Union des groupements d’achat public (Ugap) et le service des achats de l’État, apparaît dans la pratique très faible, voire inexistante”, déplorent les auteurs. Ils suggèrent que les deux agences disposent d’un accès direct au casier judiciaire des entreprises et qu’elles consultent davantage les listes d’exclusion établies par les institutions internationales.

Laurent Fargues