Jacky Richard : “Les agences publiques renforcent l’État”

Agence du médicament, Agence du service civique, agences régionales de santé… Dans son étude annuelle, le Conseil d’État constate que les “agences” se sont multipliées ces dernières années dans une certaine pagaille [cliquez ici pour télécharger le résumé du rapport]. Comment y remédier ?
Il faut que la création d’agences réponde à des critères précis et qu’il y ait une certaine cohérence dans les statuts choisis. Dans ce rapport, le Conseil d’État offre aux décideurs politiques et publics une doctrine d’emploi des agences, qui pourrait se traduire dans une directive du Premier ministre. Nous distinguons les agences des autorités administratives indépendantes et des simples opérateurs. À nos yeux, l’agence est une entité qui bénéficie d’une certaine autonomie tout en étant placée sous la tutelle de l’État. Elle est généralement l’opérateur unique dans un domaine d’action publique qu’elle contribue à “structurer”. Ce sont l’Agence française de développement (AFD), qui finance l’aide au développement, Pôle emploi, qui accueille les chômeurs, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe), qui met en œuvre la politique environnementale, etc.

Quand l’État doit-il recourir à des agences ?
Les bonnes raisons sont d’assurer une plus grande efficacité des politiques publiques, de répondre au besoin de recruter des experts issus du privé, de nouer des partenariats avec des associations ou des collectivités ou encore d’éviter une intervention du pouvoir politique trop pressante dans les décisions quotidiennes [cliquez ici pour télécharger les 25 propositions du rapport]. Malheureusement, les agences sont encore trop souvent créées dans le seul but d’un affichage politique ou afin d’échapper aux contraintes budgétaires qui s’imposent aux ministères.

Quel statut juridique préconisez-vous pour les agences ?
Plusieurs statuts sont envisageables selon la nature et la maturité de l’agence. Si le pouvoir politique ou l’administration centrale veut tenir “la rêne courte” à l’agence, le mieux est d’opter pour le service à compétence nationale (SCN), très fréquent au ministère des Finances. Si l’agence démarre et que le ministère cherche encore l’organisation optimale en concertation avec d’autres acteurs, le groupement d’intérêt public (GIP) est le plus approprié. L’Agence du service civique est, par exemple, illustrative de cette situation. Lorsque le dispositif est bien rôdé, le statut d’établissement public est, enfin, le plus adapté.

Plus largement, estimez-vous que le fonctionnement des agences est satisfaisant aujourd’hui ?
Des dysfonctionnements existent, mais le Conseil d’État n’a pas entendu les analyser sous le prisme des “démembrements” de l’État. Au contraire, nous estimons que, lorsque leur pilotage est bien assuré par les ministères, les agences confortent et renforcent l’État. Mais encore faut-il parvenir à donner corps à cette vieille idée de l’“État stratège”. Sur le papier, c’est simple : l’État élabore les politiques publiques et les agences les mettent en œuvre. Dans la pratique, cela suppose une gestion fine avec des administrations centrales capables de fixer des objectifs précis tout en laissant une grande autonomie aux agences au quotidien.

Les ministères parviennent-ils à assurer ce pilotage fin des agences ?
Peu de ministères jouent pleinement leur rôle de tutelle stratégique. Cela s’explique par un manque de savoir-faire et de compétences au sein des ministères, souvent lié à une fuite des cerveaux vers les agences ! Les hauts fonctionnaires les plus dynamiques apprécient le travail en agence, qui est plus opérationnel et parfois mieux rémunéré. À l’inverse, le pilotage des agences est souvent confié à des services sans autorité, qui n’effectuent qu’un contrôle tatillon sans vision de long terme. Afin d’éviter cet écueil, les administrations doivent organiser le retour des hauts fonctionnaires des agences dans les ministères et valoriser davantage les postes de tutelle, de contrôle et d’évaluation.

Vous insistez aussi sur l’importance d’accords entre les ministères et les agences pour garantir à celles-ci des moyens budgétaires prédéfinis sur plusieurs années…
Oui, nous appelons cela des “conventions d’objectifs et de moyens” et nous estimons qu’elles sont nécessaires pour garantir une bonne gestion et une relation de confiance entre les administrations centrales et les agences. Ce type de contrats avait d’ailleurs commencé d’être instauré, mais ils ont été annulés en 2010 par le ministère des Finances face à la dégradation des comptes publics. Il faut revenir à ces conventions pluriannuelles et les décliner aux niveaux départemental et régional entre les préfets et les services territoriaux des agences.

Cela permettrait peut-être de “pacifier” les relations entre les préfets et les directeurs locaux des agences…
C’est vrai qu’il y a parfois, dans les départements et régions, une certaine confusion entre ce qui relève des agences et des directions territoriales des ministères. Pour y répondre, les préfets demandent à être les délégués territoriaux des agences. Le Conseil d’État juge que ce n’est pas nécessairement la bonne réponse, car cela brouille la fonction d’arbitre des préfets. Nous préconisons de redéfinir leur rôle vis-à-vis des agences en se fondant sur leur compétence générale de garantie de la cohérence territoriale des politiques publiques.

Propos recueillis par Laurent Fargues