Les collectivités frôlent l’overdose juridique

Venus plaider leur cause auprès du Premier ministre le 19 juillet afin qu’il prenne des mesures pour soutenir l’investissement des collectivités, les présidents des associations d’élus AMF et ADF en ont profité pour glisser un petit mot à Jean-Marc Ayrault sur un sujet qui les agace au plus haut point : le poids des normes. Aux yeux du président de l’Assemblée des départements de France (ADF), Claudy Lebreton, “les normes engendrent une augmentation du coût de leurs investissements”. De son côté, Jacques Pélissard, président de l’Association des maires de France (AMF), réclame “un coup d’arrêt aux normes”, qu’il juge “inflationnistes pour les collectivités”.

Régulièrement, les élus expriment leur ras-le-bol face à l’avalanche de textes qui s’abattent sur eux. Lois, décrets ou arrêtés tombent en cascade quasi quotidiennement. Sans compter les multiples normes techniques et de sécurité. Et tout en haut de la pyramide, les directives et règlements européens. Submergés de textes, les élus, désarmés, ont du mal à suivre, au risque de mettre en jeu leur responsabilité. Car, faut-il le rappeler, théoriquement “nul n’est censé ignorer la loi”. Mais comment faire lorsque le stock de normes est évalué par l’Association des maires de France à près de 400 000 ? Ce chiffre – hors normes ! – suffit à lui seul à résumer la frénésie qui s’est emparée de la France, qui serait, pour reprendre le titre du rapport du sénateur UMP Claude Belot de février 2011, “malade de la norme”.

“Dans une société inquiète, voire angoissée, à la recherche du “zéro risque absolu”, la norme a vite colonisé tous les secteurs de la sphère publique”, expose le sénateur. Eau, déchets, bâtiments, équipements sportifs : pas un domaine n’échappe au virus de la norme. Même si celle-ci peut être utile – et les élus ne disent pas toujours le contraire – trop, c’est trop. Mûrement pensée ou prise dans l’urgence, “la norme, aux dires de Claude Belot, s’impose avant tout dans son uniformité au responsable local, où qu’il soit et quelles que soient les circonstances locales”. Ce qui contribue aussi à faire exploser les budgets locaux.

Moratoire

Un simple coup d’œil au bilan de la Commission consultative d’évaluation des normes (CCEN), relevé par le sénateur Belot, suffit pour s’en convaincre. Les 163 projets de normes de l’État représentaient en 2009 plus de 580 millions d’euros et un an plus tard 577 millions, soit un milliard sur deux ans.

La norme serait-elle un gouffre financier ? Ce diagnostic, le gouvernement le partage avec les élus au point d’avoir exigé un moratoire sur les normes. Annoncé par le président de la République lui-même lors de la conférence sur les déficits du 20 mai 2010, ce moratoire devait bloquer la publication de règlements dont l’adoption n’était grosso modo pas strictement nécessaire. Ce remède n’a semble-t-il pas suffi. Le rapport 2011 de la CCEN titrait d’ailleurs sur un “bilan en demi-teinte” pour décrire les effets du moratoire. En chiffres, cela donne 287 projets de textes réglementaires examinés par la CCEN en 2011. Facture pour les collectivités : 728 millions d’euros, bien au-delà donc des 500 millions d’euros des années passées.

Un chiffre qui en dit long sur la difficulté à inverser la courbe. Chaque jour qui passe annonce une nouvelle salve de textes. L’Intérieur et la Fonction publique sont parmi les ministères les plus prolifiques en matière de normes, mais loin derrière le ministère de l’Écologie, gros producteur de textes, surtout depuis 2009 et le vote des lois “Grenelle”. Et s’il y a des normes qui agacent les élus, ce sont bien les normes environnementales. Pourtant, selon le point de vue que l’on adopte, l’application des normes “vertes” peut s’avérer intéressante sur le long terme pour les finances des collectivités.

Les investissements requis pour améliorer la performance thermique des bâtiments pourrait, d’ici quelques années, leur faire économiser plus d’1 milliard d’euros, selon les estimations du ministère de l’Écologie. La CCEN abonde dans ce sens d’économies générées plus largement par les normes, en faisant la balance entre ce que coûtent les normes et ce qu’elles rapportent. Ainsi, “certains textes présentés en dérogation au moratoire ont généré des économies estimées à 48,94 millions d’euros ainsi que des recettes potentielles de l’ordre de 16 millions d’euros”, estime la commission consultative. À bon entendeur…

Saisine en amont

Tout n’est donc pas aussi sombre qu’il y paraît pour les collectivités. Les ministères, décriés par les élus, ne sont pas toujours à l’origine des textes adoptés. C’est le cas pour les textes européens, qui s’imposent à la France et à ses administrations. Et de nombreux textes signés par les ministères le sont en application de lois votées par le Parlement et défendus… par les mêmes élus prompts ensuite à en dénoncer le poids pour le budget de leurs collectivités. Critiquée pour son coût, à tort ou à raison, la norme française est aussi de plus en plus le produit d’un consensus entre élus et administration.

Le travail de la CCEN s’est imposé dans le paysage depuis 2008, et même si les élus ne sont pas toujours assidus, elle s’attelle, réunion après réunion, à faire bouger les lignes. Cette approche commence lentement à porter ses fruits. La CCEN peut mieux évaluer l’impact des normes grâce aux évaluations faites par les bureaux des administrations à l’origine d’un texte. Du fait des échanges avec les administrations, les textes sont mieux pensés et les avis défavorables de la CCEN se sont limités à une douzaine tout au plus en 2011. Preuve que, comme le souligne le rapport de la commission pour 2012, “plus aucune norme réglementaire qui concerne les collectivités territoriales n’est adoptée sans faire l’objet au préalable d’études d’impact partagées et d’un dialogue”.

Mais ce relatif consensus dans le travail de la commission ne doit pas faire oublier que celle-ci est soumise à un flux continu de normes nouvelles, qui s’empilent d’année en année, parfois sans que les élus aient le temps de les analyser en détail. Les réunions à la dernière minute et les conférences téléphoniques improvisées qui s’enchaînent compliquent la tâche des élus qui siègent dans la commission. Du coup, ceux-ci sont parfois absents et les représentants des ministères se trouvent en position de force pour faire passer les textes.

Malgré quelques avancées, le problème du poids des normes reste entier. Entre d’un côté les normes nouvelles – malgré les efforts faits par l’administration pour en limiter l’impact pour les collectivités – et de l’autre, le stock qui grossit, faute de faire le tri dans les textes obsolètes, difficile d’y voir clair. Face à l’enjeu, le rapport de Claude Belot comme celui de son collègue du Sénat Éric Doligé rendu en juin 2011, avançaient l’idée d’adapter les normes aux territoires selon un principe de proportionnalité, tout en insistant par ailleurs sur la nécessité de mieux approfondir les travaux en amont entre le Parlement et l’administration.

Ces pistes de réforme, en jouant sur le flux et le stock, grâce à un inventaire des textes, pourraient être reprises dans une proposition de loi à l’initiative du sénateur Éric Doligé dans les prochaines semaines. Pour qu’enfin les collectivités ne subissent plus la norme.

Xavier Sidaner