Les départements attendent de l’air

Faut-il supprimer le département ? Cette question n’est pas nouvelle. Elle revient très régulièrement sur le devant de la scène, comme solution pour mettre de l’ordre dans un paysage administratif qui s’est largement complexifié au fil des ans. En 2007, la commission Attali, chargée par Nicolas Sarkozy de plancher sur les freins à la croissance, avait ainsi suggéré de supprimer “dans les dix ans” les départements, afin précisément “de clarifier les compétences et réduire les coûts de l’administration territoriale”. Une proposition choc qui n’a pas eu de suite. Cinq ans plus tard, les 101 départements sont toujours là. Et plus personne ne songe visiblement à remettre en cause l’existence de cette institution vieille de plus de deux cent vingt ans à laquelle les Français restent sensiblement attachés. Le retour de la gauche aux affaires laisse désormais le champ ouvert pour que s’écrive une nouvelle page de l’histoire des départements.

Avant même l’élection de François Hollande, ceux-ci ont obtenu un premier revirement, et non des moindres, avec la suppression par le Sénat, dès l’automne 2011, de l’une des mesures phares de la réforme territoriale défendue par la droite : la création du conseiller territorial. Censé siéger à partir de 2014 à la fois dans les assemblées régionales et départementales, en remplacement des actuels conseillers régionaux et généraux, ce conseiller “hybride” était perçu par beaucoup d’élus départementaux comme un moyen indirect de tuer le département. Il reste encore à l’Assemblée nationale à enterrer officiellement ce conseiller mort-né, avant de se pencher dans la foulée sur le mode de scrutin des élections cantonales.

Ce sont là des volets importants de la réforme de décentralisation qu’entend mener le gouvernement, avec la question non moins cruciale de la clarification des compétences, qui devrait faire l’objet d’un vaste travail d’inventaire, avant transferts d’un échelon à l’autre. Car, suppression ou pas du département, le problème de l’enchevêtrement des compétences entre les divers échelons de collectivités composant le paysage administratif reste entier. Y mettre de la “clarté”, telle est la priorité affichée par François Hollande, notamment lors de son discours devant le Conseil économique, social et environnemental le 12 juin dernier.

Régionalisation

Or, malgré le nouveau climat de confiance qui commence à s’instaurer entre l’État et les collectivités, le contexte n’est plus le même pour les départements. “Un vent nouveau souffle en faveur des régions”, commente Yves Daudigny, président PS du conseil général de l’Aisne. Alors qu’en 2004, année de la dernière grande vague de décentralisation, les départements avaient tiré leur épingle du jeu, avec de nombreux transferts à leur actif (routes, gestion du RMI-RSA, etc.), huit ans plus tard, au petit jeu des transferts de compétences, ce sont bien les régions qui semblent tenir la corde. Lors de son discours phare prononcé à Dijon le 3 mars, François Hollande, qui n’était encore que candidat à l’Élysée, avait donné le “la” de sa vision de la décentralisation : aménagement du territoire, développement économique, formation, bref, tout ce qui est “préparation de l’avenir” aux régions, avait-il alors souligné.

Le gouvernement entend bien faire des régions ses partenaires privilégiés pour mener sa politique de reconquête industrielle. Et, cerise sur le gâteau, tout en confortant leur rôle de stratèges dans le domaine économique, le gouvernement pourrait aussi leur confier un pouvoir réglementaire leur permettant d’adapter la loi aux réalités du territoire, ainsi que l’avait également évoqué François Hollande à Dijon.

L’hypothèse a de quoi agacer les départements. “Nous ne sommes pas sortis de deux siècles de décentralisation pour nous retrouver avec 26 multiples petits États jacobins qui imposeraient leurs règles au niveau infrarégional”, peste un président de conseil général. En tout cas, si l’on ajoute la possibilité offerte par la loi de fusionner en une seule collectivité les conseils généraux appartenant à une même région, comme l’Alsace s’apprête à le faire, et peut-être d’autres après elle, l’époque ne semble guère propice aux départements. Le contexte financier auquel ils sont confrontés n’y est pas étranger.

Depuis une poignée d’années, les conseils généraux sont en proie à un effet de ciseaux redoutable entre des dépenses sociales qui ne cessent d’augmenter d’un côté et de l’autre des ressources qui ne cessent de diminuer. Hormis les dotations de l’État qui ont tendance à stagner, les droits de mutation, perçus par les départements lors de toute transaction immobilière, n’ont de cesse de faire le “Yo-Yo”, au risque de plonger les comptes des départements un peu plus dans le rouge. Résultat : d’année en année, le poids des prestations sociales – allocation personnalisée d’autonomie, RMI, prestation de compensation du handicap, mais aussi allocation de parent isolé (API) dans le cadre de la mise en œuvre du RSA – pèse de plus en plus lourdement sur les départements. Au total, ces dépenses ont représenté 35 milliards en 2011 contre 14 milliards en 2001.

Pour faire face aux besoins, certains départements n’ont eu d’autre choix, ces derniers mois, que de quémander l’aide de l’État. 2012 ne devrait pas déroger à la règle, et le gouvernement a déjà promis lors d’une rencontre avec les représentants de l’Assemblée des départements de France le 19 juillet dernier que des “mesures d’urgence” seraient prises. Celles-ci ne seront bien sûr pas suffisantes à long terme pour faire face au défi du vieillissement de la population auquel sont confrontés les départements.

Guichet social

Face à l’urgence, les départements sont demandeurs d’une vaste réforme de la fiscalité, qui leur permettrait enfin de sortir de la spirale infernale dans laquelle ils sont pris. L’idée, parmi d’autres, de confier une part de CSG aux départements circule. Ce n’est pas la seule. Une fois le débat tranché – et il devrait l’être à travers l’un des volets de la future loi sur la décentralisation –, alors et alors seulement, les départements seront prêts à se pencher sur les transferts qui pourraient être opérés à leur endroit. Histoire de conforter leurs prérogatives en matière sociale. “Leur rôle sera d’assurer et de renforcer les solidarités sociales et territoriales”, avait affirmé François Hollande lors de son discours de Dijon. Inutile en effet d’aller contre la vocation première des départements, qui ont bâti leur savoir-faire sur l’action sociale. Entre régions et communes, le “deuxième” échelon a acquis, malgré l’intervention des communes et de leurs CCAS dans le champ du social, une légitimité qu’aucune collectivité ne leur conteste.

C’est sur ce capital que la future loi de décentralisation devrait conforter ce rôle de chef de file des départements, tout en évitant un écueil, déjà à l’œuvre : celui de faire des départements un simple guichet de politiques sociales définies au niveau central. La solution ? Leur confier un pouvoir réglementaire pour leur permettre, avec souplesse, d’adapter les textes, au titre du principe de spécificité des territoires. En termes d’expérimentation, les départements n’ont pas dit leur dernier mot.

Xavier Sidaner