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Exclusif : un rapport confidentiel prône une profonde réforme de la haute fonction publique

1 sept. 2014, PAR Pierre Laberrondo
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Un rapport confidentiel de trois inspections générales, que s’est procuré Acteurs publics, préconise 25 pistes pour moderniser et réorganiser l’encadrement supérieur et dirigeant de l’État. Il pointe notamment un risque de non-renouvellement des élites administratives. 


Voilà un rapport qui devrait alimenter quelques conversations dans le landerneau administratif. Le gouvernement Valls a reçu cet été, en toute discrétion, un rapport dressé par trois corps d’inspection – l’inspection générale de l’Administration (IGA) du ministère de l’Intérieur, le Contrôle général économique et financier (CGEFI) à Bercy et le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) – visant à moderniser et réorganiser l’encadrement supérieur et dirigeant de l’État [cliquer ici pour consulter le rapport]. Il avait été commandé par l’équipe Ayrault en janvier dernier, dans la foulée de la remise du rapport Pêcheur, lequel préconisait de définir une “véritable politique d’emploi des cadres supérieurs et dirigeants”.

Cette étude, qu’a initialement rendue publique le syndicat Usac-CGC sur son site Internet, se penche sur le devenir, d’ici 2030, de 23 corps qui représentaient, fin 2012, 13 542 hauts fonctionnaires. “Des difficultés sérieuses se profilent ou s’aggravent en termes de renouvellement des générations et d’emploi des classes les plus élevées”, juge la mission. Elle relève que, dans un peu plus de quinze ans, la moitié de la haute fonction publique actuelle sera partie à la retraite.

Au chapitre des projections, le corps des administrateurs civils – le plus gros des bataillons de la haute administration non technique – devrait perdre 20 % de ses effectifs d’ici vingt ans, tout comme celui des ingénieurs des Ponts, des eaux et des forêts. Plusieurs pistes sont dès lors proposées. “Pour conserver un volume de recrutement suffisant sans augmenter le nombre global de fonctionnaires, il est donc nécessaire de susciter un nombre significatif de départs en cours de carrière”, écrivent les auteurs. Ils citent l’expérience menée au ministère de la Défense par la “Mission retour à la vie civile des officiers généraux” (Mirvog).

Fin du “maintien dans un emploi”

Même si elle en mesure toute la difficulté, la mission a par ailleurs considéré qu’une mesure d’incitation financière pour des départs en retraite anticipée, comme cela existe dans le secteur privé, mériterait d’être examinée”, poursuit le rapport. La mesure de maintien dans un emploi à décision du gouvernement au-delà de la limite – votée en 2011 – de plus en plus utilisée alors qu’elle ne devait au départ qu’être exceptionnelle, est également dans le viseur.

À l’autre bout de la chaîne, les recrutements constituent logiquement l’autre levier, sensible, d’action. La mission se risque ainsi à proposer, un peu à contre-courant du discours ambiant, l’augmentation d’une dizaine de postes d’administrateurs civils à la sortie de l’ENA, notant qu’il est “devenu clair, depuis le milieu des années 1980, que la fixation du volume des promotions a été dissociée de considérations techniques pour privilégier une approche politique”.

Toujours au chapitre du recrutement par l’ENA, la mission recommande de faire un choix s’agissant des conseillers de tribunal administratif et de cour administrative d’appel : soit cesser tout recrutement dans le corps par la voie de l’ENA – devenu marginal par rapport aux entrées dans le corps qui recrute de plus en plus, via un concours spécifique, des profils plus universitaires –, soit faire en sorte que “la part de sortie ENA représente au minimum le tiers des recrutements dans ce corps”.

Revoir l’architecture et la philosophie de la mobilité

Le rapport propose aussi de revenir sur l’abolition, en 2009, de la règle des quatre ans, qui a autorisé, sauf pour les grands corps, le départ en mobilité statutaire très précoce de jeunes hauts fonctionnaires. Le nouveau système incite de plus en plus les administrateurs civils à partir au bout de deux ans. Ce constat “décourage les gestionnaires d’administration”, confrontés à un “désinvestissement des directions employeuses”.

Résultat : le trop grand turn-over des jeunes recrues ne permet pas la “bonne connaissance réciproque” et “l’appréciation des compétences s’en trouve altérée.” D’où l’idée d’un remède de cheval : ne permettre la mobilité qu’au bout de quatre ans. Avec en prime une proposition qui risque de faire tiquer : ne pas prendre en compte le passage en cabinet ministériel au titre de la mobilité car “il est notoire que [ces pratiques] accélèrent les carrières et dénaturent la consistance professionnelle des parcours.” La mission juge aussi que, plus globalement, la pratique des années récentes a contribué à vider de son sens la notion même de mobilité et les objectifs initiaux qui la sous-tendaient. Pour contrer ce phénomène, le rapport juge que le changement d’environnement devrait inclure une affectation dans les services déconcentrés, dans les collectivités territoriales ou dans un poste à l’étranger”.

Des mesures ciblées pour les administrateurs civils

C’est l’une des vedettes du rapport. Souvent affublé de l’image de parent pauvre de la haute fonction publique, engoncé dans l’ombre des grands corps de l’État, le corps généraliste –“polyvalent”, préfère écrire la mission – des administrateurs civils, créé au sortir de la guerre de 1939-45 – de pair avec l’ENA– voit sa logique réaffirmée, page après page, malgré le constat d’une “dimension interministérielle très inachevée” et qui aurait même “tendance à régresser.”

Outre l’audacieuse proposition d’augmenter ses recrutements à la sortie de l’ENA, le corps fait l’objet de quelques préconisations de mesures correctrices de gestion. Afin de créer les “conditions d’une gestion coordonnée et réellement interministérielle de ces carrières”, est suggérée la création d’un poste de chef de corps qui présiderait une commission administrative paritaire unique. La mission raconte à cet égard une anecdote assez parlante qui illustre les difficultés actuelles de gestion de ce corps, à cheval sur plusieurs ministères : “Le questionnaire transmis par la mission a permis de voir que deux ministères avaient produit des chiffres erronés à la DGAFP – direction générale de l’administration et de la fonction publique – s’agissant des effectifs au 31 décembre 2012, ces chiffres ayant été utilisés pour les commissions administratives paritaires d’avancement.” D’où la recommandation de la mise en place d’un système d’information unique permettant la gestion du corps, notamment les avancements de grade et les détachements sur emplois fonctionnels.