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Luc Pierron : “Risques professionnels : pour une réforme d’ampleur”

5 janv. 2018
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Chiffrer, analyser et prévenir les absences pour raisons de santé dans le secteur public apparaît comme une ardente obligation”, estime Luc Pierron, docteur en droit et auteur de la thèse "La protection sociale des fonctionnaires, étude critique d'un régime spécial". 


Et si le retour du jour de carence devenait l’opportunité d’élargir les débats à la prévention et à la réparation des risques professionnels dans la fonction publique ? En cet automne financier et à l’occasion du lancement du comité Action publique 2022 (CAP22), la question mérite d’être posée.

À la différence du régime général, la protection sociale des fonctionnaires recouvre un certain nombre d’avantages dont la charge est directement supportée par les administrations, les collectivités et les établissements d’emploi. Les employeurs publics en endossent seuls la responsabilité financière, selon un principe d’auto-assurance.

Tel est notamment le cas des garanties accordées à la suite d’un accident de service ou d’une maladie professionnelle. Qu’il s’agisse du maintien de traitement ou de la prise en charge des frais de santé, leur coût final est directement imputé sur les budgets des administrations, des collectivités et des établissements d’emploi au titre de leurs dépenses de fonctionnement. Or les nomenclatures budgétaires n’obligent jamais à ventiler ces dépenses selon qu’elles rémunèrent l’activité du fonctionnaire ou leur absence d’activité pour raisons de santé.

Il en résulte plusieurs difficultés sur le plan du pilotage et de la maîtrise des dépenses de personnel dans le secteur public. L’incomplétude des données ne permet pas d’appréhender la réalité de l’incapacité et de l’invalidité dans les trois fonctions publiques. Ignorés par les budgets, la sinistralité et l’absentéisme pour raisons de santé ne sont pas plus mis en évidence sur les plans humain et managérial. D’autant que la responsabilité individuelle des employeurs publics dans la gestion de ces garanties conduit à un éclatement des moyens et des ressources qu’une absence de pilotage global ne permet pas de compenser. Hétérogènes, non consolidés et incomplets, les systèmes d’information des administrations, collectivités et établissements d’emploi interdisent une bonne prise en compte de ces risques et de leurs conséquences professionnelles.

Cet impact est particulièrement lourd quantitativement, si l’on dénombre les agents concernés, et qualitativement, compte tenu de l’effet déstabilisant des problématiques de santé sur les personnels et les services. Il en résulte des coûts visibles et invisibles qui ne peuvent pas toujours être saisis à leur réelle mesure par les employeurs publics. L’impact sur les administrations est d’autant plus considérable qu’une atteinte à l’intégrité physique des agents ou une absence pour raisons de santé les rend redevables de coûts directs et indirects élevés. Elles les obligent à faire face à la désorganisation du service et ainsi à adapter les conditions de travail du fonctionnaire souffrant d’une affection ou à pourvoir son poste inoccupé.

Pourtant, selon certaines estimations, ces absences sont supérieures à celles que l’on retrouve dans le secteur privé, que ce soit en nombre et durée des arrêts ou en part de personnels touchés. Du point de vue social, la prolongation de la vie active et le recul progressif de l’âge de la retraite rendent d’autant plus aigus ces phénomènes qui affectent les travailleurs proportionnellement à leur vieillissement. Au moment où les marges de manœuvre budgétaires apparaissent de plus en plus contraintes, ces carences sont un réel handicap pour la réflexion politique et pour la mise au point d’actions préventives et correctrices.

Chiffrer, analyser et prévenir les absences pour raisons de santé apparaît alors comme une ardente obligation que le recours à l’assurance a permis de pallier en partie. Puisque les garanties accordées aux agents contre les risques professionnels constituent des engagements portés en propre par les employeurs publics, ces derniers ont la possibilité de s’assurer contre leur survenance. En plus de garantir une indemnisation aux personnes couvertes, l’assurance constitue un véritable instrument de prévision. Pour les collectivités territoriales et les établissements publics de santé, elle permet de concilier, d’une part, la multiplication et l’aggravation des dommages endossés par les administrations et d’autre part, la réduction des financements accordés par l’État. Dans un environnement mouvant marqué par les incertitudes, l’assurance constitue aussi un gage de stabilisation des dépenses. Le paiement de primes d’assurance et leur inscription au budget apparaissent alors comme une précaution financière pour couvrir des charges souvent importantes et imprévisibles par nature. L’outil assurantiel rend également disponibles de nombreuses données statistiques souvent méconnues, telles que le taux de sinistralité de la population couverte et le coût total des charges relatives aux prestations et garanties fonctionnant en auto-assurance. En isolant les flux budgétaires propres aux dépenses de protection sociale, l’assurance suppose de cerner avec précision les coûts des absences. Or l’identification et la centralisation de ces informations sont seules susceptibles d’encourager l’ouverture de réflexions pour préserver au mieux la santé des agents. Cette connaissance permet aussi à l’organisme assureur d’être en capacité d’élaborer des politiques de prévention et de gestion du risque. En mutualisant les risques les plus aléatoires, elle contribue à faire de l’assurance un outil efficace de pilotage des dépenses de personnel.

Dans ces conditions, ne faudrait-il pas réfléchir à une obligation d’assurance pour les administrations, collectivités et établissements d’emploi, voire à leur affiliation à une caisse de péréquation des risques professionnels ? Une telle réforme consisterait pour les employeurs publics à externaliser la gestion des risques professionnels auprès d’un service à compétence nationale qui verserait seul les sommes dues aux fonctionnaires. Cette caisse coordonnerait les flux d’information des administrations d’emploi à l’aide d’une interface de gestion harmonisée. Les garanties continueraient d’être à la charge des employeurs publics, mais elles ne pèseraient plus directement sur leur budget. Elles seraient financées par le biais de cotisations assises sur les rémunérations de leurs agents. Ces cotisations pourraient se décliner en deux taux sur le modèle de la réparation des risques professionnels dans le régime général : un premier, forfaitaire, qui serait le même pour tous les employeurs publics ; un second, variable, spécifique à la maladie et qui dépendrait de la sinistralité, mais aussi des mesures initiées pour la réduire. Un modèle qui fonctionne : la fréquence des accidents du travail a atteint un nouveau point bas historique en 2016.

Pour en finir avec les polémiques autour de l’absentéisme dans la fonction publique, n’est-il pas temps de soutenir et accompagner les employeurs publics dans l’élaboration de véritables politiques de santé à destination de leur personnel ?