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Jacqueline Gourault : “La gestion monolithique de la fonction publique peut être un problème pour les collectivités”

11 janv. 2018
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Jacqueline Gourault, le 7 décembre 2017, dans son bureau au ministère de l'Intérieur - © Vincent Baillais

Au sein du gouvernement, la ministre auprès du ministre de l’Intérieur a pour mission de déminer et d’expliquer la politique du gouvernement aux élus locaux, qu’elle connaît bien. Contractualisation, fiscalité locale, fonction publique territoriale, préfectures, Corse… Jacqueline Gourault détaille à Acteurs publics ses priorités pour 2018.   


L’année 2018 sera-t-elle l’année de l’apaisement entre les collectivités et le gouvernement ?
En tout cas, j’espère que ce sera l’année de la compréhension mutuelle. Dès l’été dernier, avant même les congrès d’associations d’élus locaux de l’automne, j’avais entamé une tournée des assemblées générales de maires, d’élus ruraux, de montagne, de petites, moyennes ou grandes villes et je m’étais vite rendu compte qu’il y avait beaucoup de pédagogie à faire. Certains élus n’avaient pas bien compris le changement de méthode opéré par le gouvernement.

Pourquoi n’avaient-ils pas compris, selon vous ?
Il y a eu quelques maladresses commises par le gouvernement, c’est vrai, et le président de la République l’a d’ailleurs reconnu lors du congrès des maires, fin novembre. Ensuite, beaucoup d’élus du bloc communal avaient été très marqués par le précédent quinquennat. L’amputation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) avait beaucoup heurté. Enfin, je dirais que l’incompréhension a aussi été entretenue au cours de la campagne pour les élections sénatoriales de septembre. J’ai observé, à cette occasion, des postures politiques de la part de gens qui ont caricaturé l’action du gouvernement et semé le trouble auprès des élus locaux.

La crainte des maires était-elle infondée ?
Au fond, les maires étaient perdus, interrogatifs, voire, pour certains, mécontents. Puis je me suis aperçue que le travail d’explication était attendu et entendu. Par exemple, sur la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages, les maires étaient inquiets car on leur avait raconté qu’ils perdraient une grande partie de leurs ressources. Il a fallu expliquer ce qu’était un dégrèvement, que cela existait déjà et que leur collectivité ne perdrait pas un centime… Il y avait clairement la crainte de ne pas toucher ce qui leur était dû. Quant à la liberté d’agir sur les taux, franchement, quand vous regardez les communes rurales notamment, la promesse générale des élus est précisément de pas toucher au taux d’imposition, voire de le réduire… Enfin, n’oublions pas que cela fait plus de quarante ans que tous les responsables politiques de notre pays s’accordent à dire que cet impôt est injuste, qu’il faut en revoir les bases, l’architecture… Quarante ans, et autant d’années où l’on renonce à prendre le sujet à bras-le-corps ! Et qui en fait les frais ? Les territoires les plus modestes et les classes moyennes !

L’amputation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) avait beaucoup heurté.”

Comment le gouvernement va-t-il financer la réforme de la taxe d’habitation et cette suppression à 80 % a-t-elle vocation à renaître sous une forme ou une autre en taxe locale ?
Je ne reviens pas sur les raisons légitimes qui ont poussé le président de la République à supprimer cette taxe pour une large partie des ménages. Mais au-delà de la solution du dégrèvement pour les collectivités concernées, cette mesure ne peut se comprendre que dans la perspective d’une réforme de la fiscalité locale ambitieuse, cohérente, dont la taxe d’habitation n’est que le premier acte. Nous devons en effet mettre à profit les trois années qui viennent pour mener une vraie refonte de la fiscalité locale, avec des choix importants pour tous les échelons : resterons-nous dans le cadre d’une fiscalité locale ? D’un transfert d’impôt, comme cela a été fait pour la fraction de TVA pour les régions ? D’un « mix » des deux ? Nous verrons cela le moment venu, en concertation avec les élus locaux. C’est toute la différence entre l’autonomie fiscale et l’autonomie financière.

Si l’on vous écoute, le travail de pédagogie mené ces derniers mois a donc payé et a préparé le terrain à la Conférence nationale des territoires (CNT), le 14 décembre dernier, qui s’est plutôt bien déroulée. Diriez-vous que les élus locaux ont compris la démarche de contractualisation ?
Sur la démarche, c’est une évidence, et les associations d’élus les plus concernées par ces contrats ont déjà appelé leurs adhérents à s’y engager pleinement. Pendant la campagne présidentielle, l’Association des maires de France (AMF) réclamait d’ailleurs la conclusion d’un pacte financier État-collectivités. Le véritable travail concerne le contenu que l’on donne à ces contrats qui, je le rappelle, ne s’adressent qu’à 340 collectivités. En ce sens, la deuxième réunion plénière de la CNT à Cahors a été un véritable exercice d’écoute et de négociation autour du Premier ministre. L’amendement du gouvernement au projet de loi de programmation des finances publiques, déposé dès le lendemain, porte clairement la marque des évolutions issues de la CNT. La maîtrise des dépenses de fonctionnement des collectivités est indissociable de l’effort budgétaire demandé à l’ensemble des administrations publiques. Les contrats permettent de faire porter un juste effort à chacun.

Les collectivités, notamment rurales, attendent beaucoup de la future Agence nationale de cohésion des territoires. Quel doit être son rôle et comment doit-elle être organisée ?
Ce dossier, attaché au champ ministériel de mon collègue Jacques Mézard [ministre de la Cohésion des territoires, ndlr], traduit la volonté de mettre un outil efficace à la disposition des territoires ruraux. En même temps, on ne part pas de rien, car il existe plusieurs structures : le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema), l’Agence nationale de rénovation urbaine (Anru)… Au-delà de leur articulation, ce qui est certain, c’est que la future agence de cohésion des territoires ne sera pas une structure de plus. En réalité, le cœur du sujet est son organisation territoriale. Personnellement, je pense qu’il ne faut pas multiplier les interlocuteurs sur le territoire, il faut de la simplicité. Je penche donc pour un pilotage national bien relayé au niveau local.

La gestion monolithique de la fonction publique peut être un problème pour les collectivités.”

Emmanuel Macron a promis qu’il n’y aurait pas de grande réforme territoriale d’ici 2022. Pourquoi tout figer alors que la récente réforme territoriale ne donne pas entière satisfaction ?
Il faut nuancer. Oui, le président de la République s’est engagé à ce qu’il n’y ait pas de nouvelle grande transformation institutionnelle pour les collectivités territoriales pendant le quinquennat. L’État ne forcera ni regroupements de communes ni modifications de la carte intercommunale : c'était une promesse et elle sera tenue. C’est aussi une approche pragmatique : les élus savent mieux que personne où sont les bons regroupements, le mieux est de leur faire confiance ! Nous accompagnerons donc certaines collectivités quand des rapprochements pourront être simplifiés. Le gouvernement entend jouer un rôle de facilitateur dans le cadre des coopérations souhaitées, volontaires, par exemple lors de créations de communes nouvelles, lors de regroupements intercommunaux.

Mais sur la clarification des compétences, la loi NOTRe [portant nouvelle organisation territoriale de la République, du 7 août 2015, ndlr] est restée au milieu du gué…
Beaucoup de choses ont été faites, notamment pour les intercommunalités, à la faveur de cette loi. Le gouvernement ne reviendra pas sur ces dispositions, considérant qu’après cette période de mouvements en matière de périmètres et de compétences, les élus et leurs équipes ont besoin de stabilité. Toutefois, le gouvernement a entendu le besoin de souplesse dans la mise en œuvre de certaines compétences comme l’eau et l’assainissement ou la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations et travaille à des améliorations avec les parlementaires.

Concernant les intercommunalités, est-il envisageable d’ici 2022 d’élire les élus au suffrage direct ?
Non, pas sous ce quinquennat, sauf pour la métropole de Lyon, comme la loi le prévoit déjà.

Souhaitez-vous inciter davantage les communes à grossir dans le cadre des communes nouvelles ?
Nous le faisons en reconduisant jusqu’en 2019 le pacte financier pour les communes nouvelles, soit un bonus de DGF [dotation globale de fonctionnement, ndlr] de 5 %. Et nous l’élargissons aux communes nouvelles sans plancher et jusqu’à 150 000 habitants (contre 1 000 à 10 000 habitants auparavant). Ces communes verront également leur DGF garantie pendant trois ans !

Quel bilan tirez-vous ces communes nouvelles, pour lesquelles l’engouement, jusqu’ici localisé sur certains points du territoire, paraît s’essouffler ?
Les communes nouvelles sont une bonne chose et permettent des économies d’échelle, à condition, bien sûr, que les élus en tirent les conséquences en termes de projets, d’organisation. Car les économies tirées des rapprochements de communes ne sont pas automatiques. Le succès des communes nouvelles dans telle ou telle région correspond souvent à des territoires de tradition et de culture mutualiste, essentiellement dans l’ouest de la France. Ces initiatives peuvent mettre plus de temps à émerger ailleurs. Mais, il faut persévérer, je crois à la vertu de l’exemple et de la pédagogie.

Les régions devraient pouvoir gérer la compétence emploi de bout en bout.” 

Comment aider les élus locaux à maîtriser leurs dépenses ? Quels conseils leur donneriez-vous ?
Les élus locaux, à commencer par les maires, comptent beaucoup de gens responsables qui gèrent bien. Ils savent très bien qu’on ne peut pas embaucher sans limites et sans conséquences. Je vois que dans certains conseils régionaux, par exemple, il a été décidé de faire travailler les agents 35 heures par semaine. Dans de nombreuses collectivités, la durée du travail est inférieure à la durée légale, comme l’a démontré la Cour des comptes. Voilà une piste. Il y a aussi, sans doute, des investissements à mutualiser entre communes.

La question des dépenses de personnel est importante pour les élus qui doivent faire des efforts. Faut-il donner plus de marge de manœuvre aux collectivités en matière de ressources humaines ?
La gestion monolithique de la fonction publique peut être un problème pour les collectivités. Quand le gouvernement précédent a décidé de relever, en 2017, le point d’indice de la fonction publique, cela a concerné 5 millions de fonctionnaires, y compris les fonctionnaires territoriaux, ce qui a pu poser un problème aux collectivités locales, qui n’avaient même pas été consultées. Il faut, d’une manière ou d’une autre, déconnecter la gestion du point d’indice au niveau national de la gestion des collectivités.

Faut-il réformer la fonction publique territoriale ? Est-il nécessaire d’avoir des agents statutaires dans les collectivités ?
Attention, si l’on touche au statut de la fonction publique territoriale, on touche au concours, au niveau de recrutement… Les collectivités ont besoin de fonctionnaires de bon niveau, bien recrutés. Il faut donc protéger leur statut dans la mesure où c’est la garantie – pour l’agent, mais aussi pour l’employeur public – d’un niveau de formation, d’une éthique. Cette question sera surtout du ressort de mon nouveau collègue Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics !

La place du concours régresse aujourd’hui…
Oui, mais il faut le moderniser et l’adapter, pas du tout y renoncer.

Concernant les services déconcentrés de l’État, qui sont en partie dans le champ du ministère de l’Intérieur, comment doivent-ils s’articuler avec les collectivités territoriales ? 
Nous sommes dans un monde qui évolue très vite. L’État doit donc s’adapter, sur les territoires, aux nouveaux besoins des citoyens, à leurs préoccupations et à la révolution numérique, qui a des conséquences majeures sur les services déconcentrés. Notre État doit être plus agile quand, par exemple, nos services en région sont confrontés presque soudainement à la question des migrants. La présence de l’État dans ces territoires doit évoluer constamment et c’est un vrai défi.

Les élus locaux dénoncent souvent les doublons entre les services de l’État et les collectivités. Qu’en est-il vraiment, selon vous ?
Oui, il y a encore des doublons entre l’État et les collectivités. Je pense par exemple au domaine de l’emploi, compétence que les régions devraient pouvoir gérer de bout en bout.

Faut-il renforcer le rôle des préfets ?
Le président de la République a indiqué à l’automne qu’il voulait donner un rôle plus important aux préfets. Il souhaite que ceux-ci redeviennent pleinement les représentants de l’État dans les territoires, de manière plus transversale. Il y a eu, ces dernières années, une certaine dilution de leur pouvoir. Or les territoires ont besoin d’eux pour assurer la coordination de toutes les politiques publiques : lutte contre le chômage, sécurité, logement, cohésion sociale, éducation, santé…

Il y a encore des doublons entre l’Etat et les collectivités.” 

Les préfets de région doivent-ils continuer à être rattachés, comme l’ensemble des préfets, au ministère de l’Intérieur ? 
Oui, car la sécurité reste une priorité pour les Français, et c’est une prérogative essentielle pour l’ensemble des préfets. Un préfet de région est également préfet de département et garantit l’ordre public et la protection des biens et des personnes dans son département.

Faut-il plus de décentralisation pour améliorer l’action publique ? Pourquoi ce débat a-t-il du mal à progresser en France ?
La France est une république décentralisée, c’est écrit dans la Constitution, mais je pense que les Français sont viscéralement attachés à l’équilibre entre les pouvoirs locaux – autour de la vie quotidienne – et un État fort qui protège, qui aménage. Les citoyens attendent des politiques efficaces, conçues par l’État et les collectivités. Vous savez, les élus locaux, dont j’ai longtemps fait partie, ont besoin de reconnaissance de leur travail, d’autonomie, mais ils vous disent aussi qu’ils veulent un État fort.

Où en est la réforme des sous-préfectures, dont on entend parler depuis des années ?
Il y a eu la réforme des préfectures, menée à l’époque par Bernard Cazeneuve. Quant aux sous-préfectures, il faut s’interroger sur le rôle du sous-préfet, qui peut varier selon les territoires et les besoins. Le temps où la sous-préfecture était organisée comme une minipréfecture est révolu. Le fil rouge de l’action du gouvernement est d’adapter les services de l’État en fonction du territoire. Le droit à la différenciation que l’on souhaite pour les échelons de collectivités locales doit aussi s’appliquer aux sous-préfectures. Un sous-préfet de l’Essonne ne fait pas le même « job » qu’un sous-préfet du Loir-et-Cher.

N’y a-t-il pas un manque de lisibilité sur le pilotage des territoires au sein du gouvernement, entre vous-même, Jacques Mézard, Olivier Dussopt, chargé de la Fonction publique à Bercy…
Non, Jacques Mézard s’occupe du logement et de l’aménagement du territoire, Gérard Collomb et moi-même de la partie institutionnelle, des élections et des compétences. Nous partageons aussi les affaires financières avec Bercy. Nous sommes clairement dans l’interministériel et cela fonctionne bien.

Vous êtes aussi la « Madame Corse » du gouvernement, officiellement chargée de ce dossier depuis les dernières élections dans l’île [les 3 et 10 décembre derniers, ndlr]. Que revêt ce poste ? Quelle sera votre méthode ? Comment allez-vous répondre à l’attente importante née au lendemain des élections ?
De nombreux élus insulaires avaient exprimé le souhait qu’une personnalité incarne le dialogue entre la Corse et le gouvernement. Je suis très sensible au fait que le président de la République et le Premier ministre m’aient confié cette mission. Mes attributions m’invitent tous les jours à être au contact des collectivités territoriales de la République et de leurs élus. Je me suis rendue en Corse dès le début du mois de janvier pour accompagner au mieux la mise en place de cette nouvelle collectivité unique, mais aussi pour rétablir une relation de confiance et dialoguer avec les représentants insulaires sur tous les sujets qui concernent l’île de Beauté.

Propos recueillis par Bruno Botella et Pierre Laberrondo