Quantcast

Les propositions des députés pour renforcer la déontologie des fonctionnaires

31 janv. 2018, PAR Bastien Scordia
  • 11
    MIN
  • 0

© Nicolas/Messyasz/SIPA

L’encadrement des allers-retours des agents publics avec le secteur privé doit être renforcé, affirment les députés de la mission d’information sur la déontologie des fonctionnaires et l’encadrement des conflits d’intérêts dans leur rapport, présenté à l’Assemblée nationale mercredi 31 janvier. Les parlementaires préconisent aussi de fusionner la Commission de déontologie de la fonction publique avec la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).


En matière de déontologie des agents publics, serions-nous passés d’un “trop-vide” à un “trop-plein” ? C’est toute la problématique actuelle, répond la mission d’information parlementaire sur la déontologie des fonctionnaires et l’encadrement des conflits d’intérêts. Dans son rapport, présenté en commission des lois de l’Assemblée nationale mercredi 31 janvier et qu’Acteurs publics a pu consulter, le groupe de travail estime que même si le dispositif légal “semble aujourd’hui abouti”, il mérite tout de même d’être rendu “plus lisible” et plus efficace, particulièrement en matière de contrôle des agissements des agents publics. Leurs préconisations pourraient par la suite se retrouver dans une propsoition de loi. 

Hors de question pour autant pour la mission de “donner corps à une quelconque culture du soupçon”. Mais il est “primordial de sanctionner les très rares agents qui manquent à leurs obligations et portent préjudice à la réputation de tous les autres”, précise-t-elle dans son rapport, fruit de 22 auditions d’une durée totale de plus de 28 heures.

Lancé à l’automne dernier, ce groupe de travail avait été institué suite au refus des députés de la majorité d’intégrer dans les lois de septembre 2017 relatives à la moralisation de la vie publique des dispositions du Sénat visant à renforcer la lutte contre les conflits d’intérêts dans la fonction publique. “Il aurait été difficile de traiter dans une même loi à la fois les personnels politiques et la fonction publique”, avait jugé le député LREM Fabien Matras le 4 octobre dernier, lors du lancement de la mission dont il est le président. Le parlementaire avait alors nié toute volonté de l’Assemblée nationale de “botter en touche” sur les conflits d’intérêts lors de l’examen de la loi de moralisation à l’été. “On ne voulait pas brouiller les messages”, avait-il ajouté [cliquez ici pour consulter notre article sur le sujet].

Encadrement inabouti

Dans leur rapport, les députés de la mission d’information [cliquez ici pour en consulter la liste] dressent tout d’abord un portrait peu élogieux du cadre juridique existant et de sa mise en œuvre. Si l’encadrement des conflits d’intérêts des fonctionnaires a été maintes fois consacré par des dispositifs législatifs et réglementaires – au cours des dernières années, voire des derniers siècles (en 1254 déjà, une ordonnance de Louis IX consacrait le principe d’intégrité des agents publics) –, l’encadrement du “pantouflage” des fonctionnaires issu de la réforme de 2016 “reste inabouti”, estiment les parlementaires.

L’occasion pour ces derniers de saluer les apports de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, mais surtout de pointer la décision du Conseil constitutionnel de censurer certaines dispositions de la loi dite Sapin II sur la transparence, la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie économique, promulguée le 9 décembre 2016. 

Les sages avaient alors, en effet, décidé de supprimer un article du texte qui prévoyait de transférer à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), en lieu et place de la Commission de déontologie de la fonction publique, le contrôle des départs vers le privé d’agents occupant notamment des emplois à la décision du gouvernement pourvus en Conseil des ministres (directeurs d’administration centrale, préfets…) ainsi que ceux des collaborateurs de cabinet du président de la République ou des ministères. Le tout par mesure de cohérence, avaient justifié les sages de la Rue de Montpensier, la HATVP instituant déjà en effet leurs déclarations d’intérêts.

Interrogé sur le sujet par la commission d’information, le professeur de droit public à l’université Paris-II Thomas Perroud a notamment considéré que la décision du Conseil constitutionnel “trahi[ssait] une culture du conflit d’intérêts” [cliquez ici pour consulter une de ses interviews publiées dans nos colonnes en août dernier].

Départs vers le privé marginaux

Selon les députés, le développement d’une culture déontologique souffre aussi d’une “lente diffusion” au sein de l’administration. “Nous ne sommes à l’évidence qu’au début de la mise en œuvre concrète du cadre juridique”, mais celle-ci est “variable” selon le versant de la fonction publique observé, soulignent-ils.

Ainsi, dans la fonction publique d’État notamment, “au-delà d’une appropriation du nouveau cadre législatif”, demeure la “lancinante question des départs dans le secteur privé”. Sur la base de ses auditions, la mission d’information estime qu’il n’y a pas d’exemple de ministère ou d’un corps de fonctionnaires qui, “n’ait pas adopté sa propre charte de déontologie ou ne soit pas doté de mécanismes de détection précoce de possibles manquements en ce domaine”.

Quant au nombre de départs vers le secteur privé, celui-ci reste “marginal” : les ministères sociaux estiment le flux annuel à environ 50 dossiers pour 30 000 agents gérés. Le corps des Mines est à 25 agents en moyenne, le corps des ingénieurs des Ponts, des eaux et des forêts a, lui, observé le départ de 354 agents vers le privé entre 2010 et 2016 et celui de l’inspection générale des Finances, 40 entre 2013 et 2017.

Renforcement des outils de contrôle

Pour consolider cette démarche de prévention “encore naissante”, la mission d’information préconise de “parachever” la logique de l’existant tout en renforçant les outils de contrôle des allers-retours des agents publics vers le secteur privé. Ce dernier point est en effet le cheval de bataille des parlementaires.

Le groupe de travail a été “particulièrement surpris” qu’aucun ministère interrogé dans le cadre de ses auditions n’assure la “police des réserves” émises par la Commission de déontologie de la fonction publique. Un pouvoir de contrôle a posteriori des agents partis dans le privé que n’assure ni cette commission ni “aucune autre structure”. Les employeurs privés auditionnés par la mission d’information ne sont pas non plus “en mesure de combler cette lacune”, ajoute le rapport. Ceux-ci ont en effet estimé que le respect des éventuelles réserves relevait “d’abord et surtout” de la responsabilité de l’agent concerné.

Pour assurer l’effectivité des réserves émises par la Commission de déontologie, la mission préconise ainsi une publicité “systématique” de ses avis, tout en respectant la vie privée des personnes concernées. En ce sens, “tous les correspondants des agents partis dans le privé pourraient savoir si ces derniers sont soumis à des réserves”. L’obligation pour les agents bénéficiant d’un avis de comptabilité avec réserves “d’attester chaque année qu’ils les ont bien respectées” est aussi recommandée par le groupe de travail.

Dans ce cas, la Commission de déontologie adresserait “par exemple un formulaire à ces personnes et serait autorisée, en cas de doute”, à auditionner l’intéressé. Ce formulaire pourrait soit être directement adressé à l’agent ou être transmis à son employeur, “qui devrait lui aussi attester de sa connaissance des réserves et de l’existence d’un dispositif interne de prévention de ce risque”. Le moyen de responsabiliser les employeurs.

L’absence de réponse au formulaire de la Commission de déontologie pourrait quant à elle “conduire à une mise en demeure préalable à d’éventuelles sanctions administratives, voire pénales et par ailleurs entraîner la saisine du parquet par la Commission”, précise le rapport.

Encadrer les retours dans le secteur public

L’encadrement du retour des fonctionnaires dans le secteur public après une expérience dans le privé est lui aussi fortement recommandé. Actuellement, aucuns dispositif ni règle ne s’appliquent à ces retours. “Si la réintégration est de droit pour un agent, il convient néanmoins de s’assurer que le poste que l’agent va occuper ne créera pas un potentiel conflit d’intérêts”, juge la mission d’information. À titre d’exemple, l’inspection générale des Finances (IGF) a indiqué lors de son audition qu’entre 2013 et 2017, 9 personnes ont réintégré l’administration après être passées par le privé (dont 5 pour la seule année dernière). Quant aux corps des ingénieurs des Ponts, des eaux et des forêts, ce volume s’établit à une dizaine de personnes annuellement.

Face à ce vide organisationnel, les députés recommandent la systématisation, à la reprise d’un poste dans le secteur public, d’un entretien déontologique avec le responsable hiérarchique ou encore de prévoir un avis de la Commission de déontologie “à la nomination à une fonction d’autorité” pour les agents revenant dans la fonction publique après être passés dans le privé.

Nouvelle organisation institutionnelle

L’initiation de cette “nouvelle étape” dans les modalités de contrôle ne pourra néanmoins se faire sans un renforcement des moyens de la Commission de déontologie de la fonction publique, pour faire face au nombre accru de demandes d’avis, voire un repositionnement de cette dernière. Son secrétariat ne compte actuellement que 5 agents.

“La recherche d’une organisation institutionnelle structurée en matière de déontologie n’est pas nouvelle mais dans le contexte actuel l’absence d’une telle organisation devient un sujet de préoccupation”, estime la mission, qui critique notamment l’éparpillement des organes chargés de veiller à la déontologie dans la fonction publique. Au côté de la Commission de déontologie, figurent en effet la HATVP, le défenseur des droits – compétent pour le respect des règles de déontologie professionnelle des agents publics de la sécurité intérieure (policier et gendarmes) –, ce à quoi il convient d’ajouter le rôle de “coordination” confié à la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) par le décret du 22 décembre 2016 la refondant. “Pour ne rien arranger, ces entités n’envisagent pas toutes la coordination en ce domaine de la même manière”, précise le rapport du groupe de travail.

Vers une fusion de la Commission de déontologie et la HATVP

Pour assurer la totale indépendance de la Commission, les députés proposent que lui soit donné le statut d’autorité administrative indépendante (AAI), voire qu’elle fusionne avec la HATVP. Alors que la Haute Autorité dispose aujourd’hui du statut d’AAI, la Commission de déontologie est quant à elle placée auprès du Premier ministre. Une situation qui, selon la mission d’information, entraverait son indépendance.

“L’image de la Commission souffre, par exemple, de l’existence d’une possibilité de demander à la Commission une seconde délibération, qui entretient l’idée selon laquelle elle pourrait être amenée à se déjuger, cédant à des pressions plus ou moins fantasmées”, estime-t-elle. Le statut juridique de la Commission, également, “fait que le juge administratif regarde ses avis comme des actes préparatoires insusceptibles de recours sauf si l’administration conteste elle-même l’avis ou s’il n’est suivi d’aucune décision”. Comme le précise le rapport, le jugement le plus récent “montre que la circonstance que l’avis soit conforme ne modifie pas la position du juge”. Une jurisprudence qui semble “confirmer l’intégration complète de la Commission dans l’administration”, ajoutent les députés.

Dans le scénario de fusion envisagée par les parlementaires – “la meilleure solution” selon eux –, les missions, les prérogatives et les pouvoirs de la HATVP et de la Commission “n’étant pas similaires” seraient préservés au travers de deux collèges distincts. Cette fusion “ne conduirait alors qu’à faciliter les échanges et à regrouper les services instructeurs et les fonctions support et ainsi permettre des économies d’échelle”, affirme la mission d’information.

Idée ancienne

Ce n’est pas la première fois qu’est préconisée une meilleure articulation entre la Commission de déontologie et la HATVP. Dans un rapport remis à l’ancien président de la République Nicolas Sarkozy en janvier 2011, la commission de réflexion sur la prévention des conflits d’intérêts dans la fonction publique (alors présidée par le vice-président du Conseil d’État, Jean-Marc Sauvé) préconisait le regroupement dans une “Autorité de déontologie de la vie publique” des missions de la Commission de déontologie et de l’ancienne Commission pour la transparence financière de la vie politique (remplacée en 2013 par la HATVP).

Une préconisation que le locataire du Palais-Royal a réitérée lors de son audition par la mission d’information parlementaire, le 5 décembre dernier. “On peut vivre avec deux instances aux lignes claires ou bien avec une seule structure”, avait-il souligné devant les députés [cliquez ici pour consulter le compte-rendu qu’Acteurs publics a fait de son audition]. À cette occasion, le “premier des fonctionnaires”, comme l’on a tendance à le nommer, était également revenu sur la censure par le Conseil constitutionnel de l’extension des compétences de la HATVP en matière de contrôle du pantouflage de certains agents publics (normalement dévolues à la Commission de déontologie). “Le doublon dénoncé par le Conseil constitutionnel marque la limite de la coexistence de deux instances”, avait-il commenté. 

Parmi les autres propositions de la mission d’information : améliorer le suivi statistique en matière de connaissances des allers-retours des agents publics avec le secteur privé, renforcer les modules de formation continue dans le domaine de la déontologie au sein des trois versants via notamment le compte personnel de formation (CPF) et vérifier l’acquisition de connaissances minimales dans le cadre des bilans de compétences, rendre obligatoire une formation initiale préalable pour les référents déontologues, diffuser une charte de la déontologie de l’agent public synthétisant les obligations attachées au statut (la mission propose dans son rapport un modèle type de charte), impliquer davantage les associations d’anciens élèves de fonctionnaires et les syndicats dans la diffusion d’une culture déontologique et la remontée d’informations en ce domaine, clarifier les modes de calcul de la “pantoufle” faute de “règle commune pour tous les corps en la matière” et systématiser la demande de son remboursement.