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À partir du 13 décembre, les concurrents de la SCNF pourront faire rouler leurs propres trains sur les voies ferrées françaises. Pour l’heure, les candidats sont rares : seule la compagnie italienne Trenitalia a déposé des demandes de créneaux horaires de circulation. Quant à l’offre formulée il y a un an par Veolia et Air France, elle est largement tombée aux oubliettes. Les dirigeants de la SNCF l’ont néanmoins bien en tête : “Nous faisons attention à toutes les offres potentielles ou virtuelles”, assure David Azéma, directeur stratégie et finances de l’entreprise ferroviaire. Sans en avoir l’air, la SNCF s’est préparée à cette ouverture à la concurrence.
“Il y a un an, nous avons défini l’offre d’infrastructures”, précise Jean-Marc Delion, directeur général de Réseau ferré de France, l’entreprise qui gère les voies. La concurrence, la SNCF sait ce que c’est. Cela fait douze ans que la prise de conscience s’est opérée, soit deux ans après que la SNCF eut frôlé le dépôt de bilan suite aux grandes grèves de 1995. L’année 1997 a été marquée par la naissance de RFF. “Cette séparation en deux entités a permis à la SNCF de se décharger des infrastructures qui pesaient lourdement dans ses comptes et de se préparer à la concurrence de nouveaux entrants”, affirme Jean-Marc Delion.
Si l’État est intervenu pour désendetter la SNCF, grâce au vote de cette loi, celui qui mène l’entreprise sur les voies de la concurrence, c’est bien son président, Guillaume Pépy, qui a fait de la concurrence son “cheval de bataille”, pour reprendre l’expression de Laurent Flochel, spécialiste des questions de concurrence chez Charles Rivers Associates. Après une dizaine d’années en tant que numéro deux, le nouveau président est bien décidé à relever la SNCF. L’adoption de son plan Destination 2012 en 2008, tout juste après sa nomination, témoigne de cette volonté de changement qui fait la marque de fabrique du personnage. Un sentiment partagé par ce membre du conseil d’administration de l’entreprise, selon lequel “le président raisonne toujours en termes de concurrence”.

Proximité avec le pouvoir

La montée en première ligne des présidents de grande entreprise publique et de leurs comités exécutifs n’est pas nouvelle. Qu’il s’agisse du rail, de La Poste, ou d’EDF, les patrons sont les premiers à mener la lutte à venir contre les concurrents privés. Qui est venu réclamer, avec l’aval du gouvernement, les 2,7 milliards nécessaires au développement de La Poste, si ce n’est son P.-D.G., Jean-Paul Bailly ? Quant à Henri Proglio, nommé à la tête d’EDF le 5 novembre, il ne s’est pas privé de faire entendre sa voix, dissonante, sur l’entrée au capital de Constellation, le concurrent américain. Un choix validé en conseil d’administration quelques mois auparavant, mais qui n’a pas eu les faveurs du nouveau P.-D.G., plus enclin à aller se développer dans les pays du Golfe.
Autant de signes qui relancent un vieux débat se résumant en une question : l’État est-il bon conseiller lorsqu’il pousse d’anciennes administrations ou entreprises publiques vers un environnement concurrentiel ? Est-ce simplement son rôle ? “L’État régulateur ne prépare pas l’entreprise à la concurrence”, répond Laurent Flochel.
Les ministères qui s’occupent d’un ex-secteur public passé à la concurrence, comme le secrétariat d’État aux transports pour toutes les questions de trafic ferroviaire, ou Bercy et le Meeddum pour les questions d’énergie, n’ont que peu de rôle à jouer. Bercy, par sa proximité avec les instances européennes, et par ses directions dédiées à la concurrence, tire mieux son épingle du jeu. Il faut dire que nombreux sont les directeurs généraux qui, après un passage à Bercy, se retrouvent dans les directions générales des grandes entreprises, tout en gardant un lien avec leurs anciens réseaux ministériels. Généralement, les ministères préparent le contexte législatif et fixent les règles juridiques, dans le strict respect des normes supérieures européennes contraignantes. Une fois instaurées, ce sont ces règles que l’Autorité de la concurrence, ex-Conseil de la Concurrence, s’attache à faire respecter. Mais Anne Perrot, la vice-présidente de l’institution, estime que ce n’est pas son “rôle de préparer à l’ouverture à la concurrence” et qu’elle se contente de “poser un regard sur les obstacles possibles à la concurrence, mais ce n’est pas nous qui prenons les décisions d’organisation interne”.
Les entreprises publiques souffrent d’un réel défaut de gouvernance. Cela devient criant lorsqu’il s’agit de leur faire prendre le virage de la concurrence. Car au sein même de l’entreprise, difficile d’identifier clairement un rôle propre dans l’accompagnement, tant les règles de fonctionnement sont opaques et dominées par une proximité avec le politique qui trouble le jeu.
Le conseil d’administration aurait pu tenir un rôle de premier plan. Malheureusement, il est cantonné au rang de simple chambre d’enregistrement, aux dires de nombreux observateurs, qui n’ont de cesse de dénoncer les modes de gouvernance des entreprises publiques.

"Pris de court"

Le conseil d’administration ne décide rien de la stratégie d’accompagnement de l’entreprise vers la concurrence. “Que peut faire un jeune fonctionnaire de Bercy dans un conseil d’administration ?” s’interroge un économiste. Les fonctionnaires de l’État qui siègent dans ces instances ne sont pas les mieux placés. Pris en tenaille entre l’administration qu’ils représentent et la politique défendue à Bruxelles, la contradiction est paralysante. Le conflit d’intérêt évident, entre d’un côté la défense du patrimoine de l’État et le culte de la performance qui accompagne l’ouverture à la concurrence.
“Ce qui caractérise l’ouverture à la concurrence de France Télécom, c’est bien l’absence totale d’accompagnement”, témoigne un ancien membre du conseil d’administration de France Télécom. Ce ne sont pas les syndicats, la gauche et encore moins les proches de la vingtaine de suicidés salariés qui diront le contraire. Dans ce secteur des télécoms en plein boom depuis les années 2000, l’État semble avoir été “pris de court” dans une privatisation menée tambour battant. “En matière de management, on a eu le pire du pire”, conclut ce professeur de Sciences-Po Paris.

Ailleurs, les choses se sont parfois mieux passées. Qu’il s’agisse des transports, comme le rail, ou bien de l’énergie, le poids du secteur public y est effectivement prédominant et la concurrence moins “naturelle” que dans les télécoms. Ainsi à EDF, la transition s’est négociée dans une relative paix sociale. “Il y a eu un accord avec la CGT en 2004 pour l’ouverture à la concurrence qui a pesé dans la balance”, se souvient Christian Stoffaes, conseiller chez Réseau transport d’électricité (RTE). Tout comme a pesé de tout son poids le ministre de l’Économie de l’époque, Nicolas Sarkozy. La RATP, dominante sur son marché intérieur, a également bien négocié son évolution en appliquant une stratégie donnant-donnant avec les syndicats, entraînant du même coup une baisse des conflits sociaux. À France Télécom, rien de tel n’a existé sous l’angle social, les syndicats n’ont pas joué leur meilleur rôle non plus et ont fait de la résistance. “On l’a payé au prix fort”, relève un expert.

Le “poids” du public

Au final, seul le P.-D.G., muni d’une feuille de route, dont on ne sait si elle a été rédigée par lui ou l’Élysée, mène sa barque dans le grand bain de la concurrence. La tâche est complexe. La “barque” lourde à manœuvrer. Lesté d’un statut public, le principe de spécialité qui gouverne nos fleurons nationaux, est un frein pour les opérateurs qui, à l’image d’EDF et GDF en leur temps, ne pouvaient proposer une offre commune de services, à l’inverse des concurrents privés.
Le statut d’Établissement public à caractère industriel et commercial (Epic) est aussi source de suspicion pour la Commission européenne, du fait des aides d’État déguisées qui ont parfois permis à notre service public de survivre.
L’État actionnaire a parfois, à juste titre été accusé d’acheter la “paix sociale”. La raison est simple : les gouvernements, sous la pression sociale et syndicale, ne peuvent pousser les entreprises vers la concurrence que s’ils acceptent de maintenir le statut protégé des salariés, en vigueur à la SNCF ou à EDF depuis soixante ans. Les fonctionnaires sont encore nombreux à France Telecom et à La Poste. C’est au prix de plans coûteux de soutien à l’emploi, au nom du maintien du service public à la française – que défendent encore nombre d’élus et surtout de syndicats –, que les entreprises publiques entrent aujourd’hui en concurrence avec le privé. Avec des comptes dans le rouge et très endettées. Elles bénéficient néanmoins d’un avantage certain : elles détiennent une part dominante du marché, et pour cause, et bénéficient aussi d’un savoir-faire évident sur leurs secteurs. Qualité reconnue aussi à l’étranger, où l’excellence française est parfois vantée. Le nucléaire en est un bon exemple. EDF est ainsi bien placée sur le marché de l’énergie en Europe et ailleurs. Et nombreux sont les pays qui lorgnent aujourd’hui sur notre réseau ou qui sont prêts à acheter nos centrales électriques. Sans compter les gouvernements et l’Élysée qui jouent en plus les VRP…
Cet avantage, tiré de leur situation monopolistique, “les autorités de régulation ne doivent pas le tuer net”, prévient un économiste. Petites cousines de l’autorité de la concurrence, ce sont les autorités de régulation, Arcep, CRE et demain l’“Araf” pour le secteur ferroviaire, qui prennent la main sur un État actionnaire “invisible”. Elles ont pour tâche de vérifier que les entreprises françaises ne pâtiront pas trop, et trop vite, de la concurrence, tout en veillant à ce que les entreprises privées elles-mêmes ne se heurtent pas trop aux résistances des “ex-monopoles” nationaux. Une mission délicate à mener en toute indépendance. Autant que possible.
Xavier Sidaner