Chaque hiver, on semble découvrir qu’il fait froid. Chaque hiver, le scenario se répète. Le gouvernement, dans l’urgence, publie des circulaires, tandis que les communes ouvrent grand les portes des gymnases pour accueillir tant bien que mal les sans-abri. Avant que ceux-ci n’aillent rejoindre les coins de rues, dans l’indifférence générale… Depuis cinq ans pourtant, la situation s’est améliorée. Les capacités du dispositif d’accueil ont augmenté de 35 %, le nombre de places d’hébergement passant de 42 251 à 55 107. L’offre de logements sociaux a aussi progressé. En 2008, ce sont environ 100 000 chantiers de nouveaux logements qui ont été financés, soit 30 000 de plus qu’en 2004. En 2009, à la faveur du plan de relance, les prévisions tablent sur 125 000 logements financés.

Encore insuffisant. Et trop orienté sur l’hébergement d’urgence. “S’il est une étape souvent nécessaire, l’hébergement d’urgence ne doit pas s’imposer systématiquement et rester une solution limitée dans le temps. Ce n’est pas une réponse par défaut”, affirme le secrétariat d’État au Logement. Il faut donc aller plus loin dans l’accompagnement social tout au long du parcours des personnes et tout miser sur le “logement d’abord”. Or, aujourd’hui, la prise en charge des personnes est difficile du fait de la saturation des dispositifs d’accueil.

Ni guichet, ni agence

Fort de ce constat, le plan du secrétaire d’État Benoist Apparu liste 20 mesures visant à préciser les missions d’intérêt général et à replacer l’usager au cœur du dispositif. En clair, il pose la première pierre d’un “service public de l’hébergement”. Continuité, égalité, adaptabilité en sont les maîtres mots. Ce service public n’est ni un guichet unique, au sens où on l’entend habituellement, ni une agence, dont Nicole Guedj, ex-secrétaire d’État aux Droits des victimes, préconise la création depuis 2003 et qu’elle a de nouveau défendu lors d’un colloque le 26 janvier.

Le nouveau service “vise à replacer les personnes au cœur du dispositif de façon à mieux prendre en compte leurs besoins en matière de logement, santé, emploi… et à leur apporter la solution la plus adaptée, en privilégiant chaque fois que possible le logement”, précisait Benoist Apparu en novembre. Autant d’intentions louables qui résultent de deux ans de travaux et de multiples réunions, auxquelles ont participé en octobre une centaine de personnes, dont la sous-directrice de la Direction générale de l’action sociale (DGAS). Son inspirateur principal ? Étienne Pinte, député UMP et auteur d’un rapport remarqué sur l’hébergement d’urgence. Son maître d’œuvre ? Alain Régnier. Nommé en février 2008, ce préfet interministériel, ancien préfet délégué à l’égalité des chances auprès du préfet du Rhône, a mené, avec l’ensemble des services déconcentrés, un travail de concertation qui a permis d’arrêter les principes du service public de l’hébergement.

“Depuis la nomination du préfet délégué interministériel, la prise de conscience s’est opérée dans le corps préfectoral”, se félicite le député. Le super-préfet s’est effectivement constitué un réseau de correspondants dans chaque préfecture, qui entretiennent des rapports privilégiés avec les collectivités et les associations au quotidien. Car l’objectif du plan Apparu est aussi de “renforcer le pilotage du dispositif”. “Le système actuel, simple somme d’initiatives d’acteurs divers, n’est pas suffisamment organisé”, confirme Isabelle Rougier, directrice adjointe du cabinet du secrétaire d’État au Logement. Associations, collectivités, services déconcentrés de l’État et directions centrales de nombreux ministères (justice, emploi, santé…) interviendraient en mode désordonné.

Accueils départementaux

Depuis la loi du 29 juillet 1998, relative à la lutte contre les exclusions, l’État a renforcé sa présence. La direction de la Recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) assure le secrétariat de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale. La coordination des différents services de l’État a été confiée à la DGAS par l’arrêté du 20 juillet 2000, tandis que l’évaluation régulière des politiques est assurée par l’Inspection générale des affaires sociales.

Mais la décentralisation a complexifié le système en multipliant les dispositifs. Le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), élaboré par le préfet et les conseils généraux ou encore, pour ne citer que les deux principaux, les fonds de solidarité logement, qui sont de la compétence des conseils généraux. Le remplacement des ex-DDASS par les nouvelles Directions de la jeunesse et de la cohésion sociale (DJCS) fait craindre aux associations la perte d’un interlocuteur de premier plan, même si les nouvelles directions rassemblent les fonctions sociales du logement, de l’hébergement et du contingent préfectoral.

Sans remettre en cause la cogestion, nécessaire dans ce domaine, l’État tente donc de reprendre la main avec le plan Apparu. Histoire de mieux assurer la prise en charge des sans-abris. Isabelle Rougier insiste : “Il s’agit d’organiser un service aux sans-abris avec des règles qui soient communes aux acteurs et formalisées à travers des conventions pluriannuelles d’objectifs et de moyens.” L’État veut fixer les objectifs nationalement, accompagnés d’indicateurs, aux principaux destinataires sur le terrain : les préfets. Des consignes strictes leur ont été adressées pour que 25 % des logements sociaux soient effectivement réservés aux ménages mal-logés désignés par l’État. Dans les départements dits “tendus”, une concertation est conduite par le préfet avec les bailleurs sociaux.

Au total, dans chaque département, tous les acteurs locaux travaillent d’arrache-pied pour préparer un plan de l’accueil, de l’hébergement et de l’insertion, qui permettra de planifier l’offre en fonction des besoins et des types de places nécessaires. Sans être le “schéma idéal”, dixit Isabelle Rougier, “ces plans départementaux permettront au moins de disposer d’une grille de planification de l’offre très utile”. Remise des copies fin mars.
Xavier Sidaner