Depuis 25 ans, en dépit d'une décentralisation accrue, l'État n'a pas réduit sa présence dans les territoires. C’est peu de le dire. Entre la région et le département, ce sont plus de 35 directions, services ou délégations qui concourent à l’exercice des missions de l’État. Résultat, “l’articulation entre un niveau régional et un niveau départemental, voire des niveaux infra-départementaux conduit à un enchevêtrement inextricable de relations horizontales transversales, verticales dont la connaissance globale n’est maîtrisée que par des spécialistes”, relève le comité RGPP. Surtout, les structures au niveau local sont aujourd’hui “trop nombreuses” et, la phrase est lâchée, “trop coûteuses”. Pour autant, l’idée de supprimer l’échelon départemental, évoquée par la commission Attali, a vécu. Et on est encore loin de revoir la carte territoriale (voir interview). La solution conçue par la RGPP pour rendre l’organisation locale de l’État plus visible, plus efficace, faire sortir les citoyens des "méandres des directions régionales, des directions départementales et des divers services" et économiser au passage quelques milliards, s’apparente à une fusée à deux étages.

La région, chef de file

D’abord, faire de la région le niveau de droit commun de mise en œuvre des politiques publiques. Les premiers détails ont été annoncés par le Premier ministre le 19 mars, puis confirmés lors du conseil du 11 juin. La future organisation régionale reposera sur huit grandes structures. Les plus avancées, les Dreal, découlent directement du redécoupage du ministère de l’Écologie et sont le résultat de la fusion des Drire, des Diren et des DRE. Les autres seront rattachées à différents ministères : agriculture, culture, comptes publics, travail, jeunesse et sports. Deux autres grandes directions régionales viendront s’ajouter à cette liste. Le rectorat, l’actuel organe décisionnel des académies en régions est maintenu; l’autre, l’agence régionale de santé est à inventer. Destinée à remplacer les agences d’hospitalisation d’ici 2010, son périmètre d’intervention sera très large : gestion de l'hôpital, de la médecine libérale, du secteur médico-social (personnes âgées, handicap) et de la santé publique (prévention, sécurité sanitaire). L’architecture définitive sera discutée lors de la loi sur l’organisation de l’offre de soins qui sera soumise au Parlement, en même temps que celle sur l’avenir de l’hôpital. Dans le but encore de clarifier la présence de l’État, il sera systématiquement recherché l’intégration au sein de la région des agences. Deux d’entre elles ont déjà été identifiées par la RGPP : l’office unique agricole et les services régionaux de l’agence pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (l’ACSE). L’ensemble de ces services seront bien évidemment placés sous l’autorité du préfet de région, le “super” préfet de demain. En donnant plus de poids à la région et à son représentant, le gouvernement réussit là où le général de Gaulle avait échoué en 1969 avec son référendum. On connaît la suite. Demain, les préfets de région auront autorité sur les préfets de départements. Sur ce plan, fort de symbole, “les esprits ont évolué”, relève simplement Daniel Canepa, le préfet de la région Nord-Pas-de-Calais et artisan du décret de 2004 sur le pouvoir des préfets. “Il n’y a pas de crispation”, poursuit ce dernier. Il ne s’agira pas d’autorité au sens strict, mais d’un management participatif. Plutôt tendance par les temps qui courent, alors que l’administration tente de tirer parti des pratiques tirées du privé. Comment s’articulera concrètement l’exercice de ce pouvoir local à deux têtes ? Seul un pouvoir d’évocation au bénéfice du préfet de région est évoqué. Les préfets de départements seront au moins rassurés de savoir que ce sont eux les “patrons” dans le département, comme a tenu à le rappeler le président de la République lors de son déplacement à Cahors. Une manière aussi de ménager ces hauts fonctionnaires, ardents représentants de l’action de l’État chacun à leur niveau. Sur le fond, le périmètre d’action du préfet de département sera corrigé en fonction du redécoupage attendu des services déconcentrés.

Pragmatisme

Après avoir redéfini les régions en fonction des grands périmètres ministériels, les services de l’État dans le département seront rassemblés autour du préfet en fonction des besoins des citoyens. C’est la deuxième phase RGPP. Le dernier conseil de modernisation du 11 juin a défini les grandes lignes de ce chantier qui est l’un des plus complexes. L’organisation départementale reposera ainsi sur deux à trois structures, pas plus. La cure d’amaigrissement est sévère. Une direction des territoires va faire son apparition, tout comme une direction de la protection des populations, la troisième sera “en option”, et traitera de la cohésion sociale si besoin est. Une circulaire de Matignon, adressée aux préfets avant la fin de l’année, “organisera la démarche afin d’obtenir des schémas stabilisés”. En attendant, les fusions à l’œuvre dans les administrations déconcentrées vont se poursuivre ou se mettre en place pour “donner corps” aux nouvelles directions. Après la fusion des DDE et DDA, en attente de généralisation, viendront les guichets uniques nés de la fusion des impôts et du Trésor, qui rejoindront la direction des finances publiques en préfecture. Les anciens combattants, eux, n’auront plus qu’à se rendre à l’Office national des anciens combattants (Onac), pour faire valoir leurs droits. L’ancienne Direction des statuts des pensions et de la réinsertion est appelée à disparaître corps et biens. Dans cette vaste entreprise de fusion, les entreprises, justement, ne sont pas oubliées. Depuis le 1er janvier 2008, elles peuvent trouver auprès d’Oseo une assistance précieuse. “Aider les PME à innover et à grandir” est le credo de ce nouvel établissement public, né de la fusion avec l’Agence de l’innovation industrielle. Demain, ce sera au tour des chambres de commerce et de l'artisanat de se rapprocher (voir encadré).

Le “déménagement” du territoire

Cette volonté de faire correspondre l’action de l’État aux besoins des citoyens tente de casser la logique qui prévalait jusqu’à présent d’attribuer à chaque administration centrale son service déconcentré départemental.“Je ne suis pas pour que tous les départements soient organisés de la même façon. Et je voudrais que l’on comprenne que l’unité, ce n’est pas l’uniformité et que l’égalité, ce n’est pas l’uniformité”, avait déclaré Nicolas Sarkozy en avril dernier. Car un département rural ne s’administre pas comme un département urbain. La Seine-Saint-Denis n’est pas la Corrèze. Dans le Lot, où l’on expérimente un système de directions opérationnelles, la préfecture semble avoir compris l’intérêt à rapprocher les services de l’État et ses propres services (voir encadré). Une initiative au demeurant saluée par le président de la République lui-même, et qu’il souhaite voir “essaimer dans tout le pays”, tout en remarquant que “les départements n’ont pas les mêmes atouts, pas les mêmes handicaps et l’égalité, ce n’est pas de donner à chacun la même chose, c’est de donner plus à celui qui a moins ou qui a plus de difficultés”. Favoriser l’équité, qui serait contre ? C’est même la raison d’être de toute politique d’aménagement du territoire. Mais les élus, premiers concernés, sont plutôt enclins à penser que l’État “déménage le territoire”, au gré des multiples restructurations de ses services. Très attachés aux DDE, dont les missions se limitent de plus en plus au service minimum, les élus devront-ils demain faire appel à des bureaux d’études ? La CFDT, regrette pour sa part que “les exigences en terme d'aménagement du territoire et d'intérêt du justiciable n'aient pas été prises en compte” à propos de la fermeture de conseils des prud’hommes. Face à la grogne, les associations d’élus se sont rapidement saisies du problème. Dans une note interne du 28 mai, l’AMF appelle à un accompagnement territorialisé de la RGPP. C’est chose faite, du moins pour la fusion DGI-DGCP. Un comité local de conseil fiscal et financier aux collectivités locales sera mis en place dans les départements sous la houlette des trésoriers-payeurs généraux. En matière de politique de la ville, même si “de nombreux points rencontrent l’adhésion de l’AMF”, on s’interroge encore sur les moyens attribués au Plan Banlieue. Mais l’interrogation la plus forte reste à l’heure actuelle focalisée sur l’avenir du réseau scientifique et technique de l’État. En d’autres termes, sur le maintien des activités d’ingénierie et d’assistance technique que l’État mène pour le compte des communes. La réorganisation des services déconcentrés n’est pas terminée, elle ne fait même que commencer…

Xavier Sidaner 

Bruno Rémond "Le préfet de département est à la bonne place"

Professeur à Sciences-Po, Bruno Rémond estime que le département est le bon échelon de présence de l'État au niveau local.

Croyez-vous que l’on puisse remettre en question le découpage du territoire actuel ? Souvenons-nous du discours de Georges Clémenceau en 1906 à Draguignan. Il souhaitait que la carte administrative soit plus construite de manière homogène mais qu’elle soit adaptée aux réalités économiques et sociales du pays. Or les propositions formulées par Michel Debré de créer 47 grands départements, ou celle François Peyroux de créer 10 grandes régions n’ont pas été retenues. Rien de cela n’a été fait ; au lieu de cela, on a superposé les échelons administratifs avec des lois dont l’objectif est toujours l’homogénéisation. On évoque le département, la commune, la région, auxquelles on attribue des compétences, sans même se demander si telle ou telle est à même de l’exercer en propre, et ce au nom de l’égalité républicaine, ce qui à terme, paradoxe, conduit à des inégalités. Il est urgent de dissocier la carte territoriale telle qu’elle existe, en tant que lieu de pouvoir de l’État et territoire d’exercice des compétences du Conseil général.

Le département doit-il rester le point d’ancrage de l’action de l’État ?

La carte étatique devrait être pérennisée. Même si l’on supprimait le département, en tant que collectivité territoriale, cela me semble le bon découpage pour l’État et son représentant. C’est ni trop grand ni trop petit. On ne peut descendre plus bas, au niveau des sous-préfectures, et plus haut au niveau du préfet de région. Le préfet de département est à la bonne place. Par ailleurs, on peut très bien être un État national régionalisé, avec des collectivités parfaitement responsables, comme en Espagne ou en Italie, sans tomber dans un schéma fédéral. Ce que la décentralisation n’a pas prévu, c’est la possibilité pour les élus de modifier les politiques permettant d’aboutir à une différenciation en fonction des territoires. Pourtant, cela se fait déjà en Alsace et en Moselle, et personne ne s’en plaint. Il faut pouvoir donner aux élus la possibilité d’ajuster les politiques nationales sans tomber dans le fédéralisme. Propos recueillis par X. S.

Propos recueillis par X. S. 

Les Chambres de commerce et d’industrie en avance

“Le pilotage de l’intervention en faveur des entreprises sera amélioré par la rationalisation du réseau consulaire", selon l’option retenue par le comité RGPP. Du côté des chambres de commerce et d’industrie (CCI), le chantier de regroupement est déjà bien engagé. Fin 2009, les chambres devraient être au nombre de 120, contre 167 au début 2000. “Le chantier est long, car il y a beaucoup d’aspects, juridiques, financiers et politiques à régler”, précise Jean-François Bernardin, le président de l’ACFCI. Une révolution silencieuse qui n’en est qu’à ses débuts. La carte consulaire pourrait, à terme, être calquée sur celle des départements et ne compter qu’une centaine de chambres à peine. Les états généraux des CCI, prévus le 9 décembre 2008, permettront d’ouvrir la réflexion sur les services que les Chambres doivent offrir aux entreprises à l’horizon 2020. Ce redécoupage n’est qu’un moyen pour parvenir à l’objectif principal qui est d’aider au plus près les entreprises dans les territoires. La mutualisation au niveau régional devrait également être évoquée, “même s’il y a des réticences dans le réseau”, relève Jean-François Bernardin. Autre sujet polémique, le rapprochement évoqué par la RGPP entre les chambres des métiers et de l’artisanat et les CCI, même si pour le coup on espère jouer sur les mots. “Rapprochement” ne veut pas dire “fusion”, précise Jean-François Bernardin, pas “forcément demandeur” en la matière mais pas opposé non plus. Ainsi à Rennes, la chambre des métiers et la CCI se sont unies pour créer une faculté des métiers, mais sans remettre en cause leurs structures propres. Quand le fond prime sur la forme…

X. S.