C’est quasiment une lapalissade, mais tous les artisans de la réforme de l’État devraient la répéter en boucle. Les réformes structurelles coûtent avant de rapporter. Les administrations publiques ne font pas exception à la règle. Avant de récupérer les fruits de leur transformation, les ministères doivent investir. Dans son bureau, un haut fonctionnaire le démontre avec un crayon et une feuille. Il y dessine une courbe en cloche. “Le principe est de dépenser davantage les premières années – trois en moyenne – afin que cela revienne moins cher ensuite.” Sans lâcher son crayon, l’agent pointe avec ironie le risque des réformes qui s’emboîtent les unes aux autres. “On voit bien, sur le schéma, que si on entame une courbe sur la précédente avant que celle-ci soit passée en dessous du niveau de dépenses initial, il n’y a jamais d’économies et toujours un besoin d’investissement.” Ou comment mettre l’administration en perpétuel chantier sans jamais dégager d’économies...

Un tel danger, le député UMP de l’Essonne, Georges Tron, l’a parfaitement identifié. Dans son rapport sur la gestion des ressources humaines, il tire la sonnette d’alarme. “Alors que la modernisation de l’État constitue l’une des priorités des gouvernements depuis des années, les déficits n’ont jamais été aussi élevés […]. L’empilement des réformes menées a certainement contribué, de façon paradoxale, à cet état de fait.” Creusant ce paradoxe, le parlementaire invite l’État à regarder la réalité en face. Et à évaluer avec sincérité le coût actuel des économies futures ! Le ministère du Budget a d’ailleurs largement anticipé la demande. Le 10 avril 2008, il a demandé à chaque ministère de lister les dépenses liées aux chantiers de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Le 18 juillet, il a adressé une circulaire appelant les administrations à chiffrer les mesures salariales d’accompagnement des restructurations. Mais, quelques mois plus tard, les documents budgétaires transmis aux parlementaires sont loin de présenter ces informations de manière systématique. “Sans doute parce que les ministères ne savent pas encore évaluer ces dépenses”, confie un fonctionnaire.

Prime durable

Chantier phare, la fusion de la Direction générale des impôts (DGI) et de la Direction générale de la comptabilité publique (DGCP) fait figure d’idéal-type. Tout gestionnaire s’apprêtant à se lancer dans une réforme gagerait à l’étudier tant elle concentre toutes les embûches. Effectifs nombreux, statuts différents, implantations locales multiples, organisations syndicales puissantes... Pour mettre de l’huile dans les rouages, Bercy a mis la main à la poche. Le ministère a institué une prime de fusion – durable – de 350 euros versée chaque année aux 130 000 agents. La nouvelle direction a en outre entamé une harmonisation par le haut des rémunérations des fonctionnaires des deux entités. La note ne sera pas anodine, puisque les agents de la DGI gagnent en moyenne 3 000 euros par an de plus que ceux de la DGCP. Enfin, le regroupement d’ici 2012 de toutes les directions départementales va entraîner des coûts immobiliers. “Même si le ministère vend certains locaux, il n’est pas sûr que les recettes équilibrent parfaitement les dépenses, remarque un expert. En tout cas, la DGFip n’est pas du tout transparente sur ce plan.” Sans compter les dépenses nécessaires à l’harmonisation des systèmes informatiques. Au total, une note de l’Inspection des finances dévoilée par Capital estimait à 140 millions d’euros par an le coût de la fusion.

Ces frais assumés par la DGFip, tous les ministères auront à y faire face à leur échelle dans les mois à venir. Certains ont commencé à s’en rendre compte. Au ministère de la Justice par exemple, la refonte de la carte judiciaire est d’ores et déjà assumée comme un important poste de dépenses. Et il se pourrait qu’il grossisse au fur et à mesure de la réforme. Tant sur le plan immobilier que sur celui des ressources humaines. Sur ce second point, les déplacements d’agents exigent des compensations financières. Le secrétariat général du ministère n’en a jamais fait mystère. L’enveloppe d’accompagnement social s’élève à 21,5 millions d’euros pour les cinq ans à venir, dont 1,5 million en 2008 et 2 millions en 2009. Quelque 20 millions d’euros serviront à aider les cabinets d’avocats touchés par la réforme, dont 13 millions en 2008 et 2009. Des sommes non négligeables, qui conduisent les parlementaires à redoubler de vigilance. Le sénateur UMP de la Sarthe, Roland du Luart, est de ceux-là : “Nous serons attentifs à ce que les efforts budgétaires consentis trouvent leur traduction dans l’amélioration de la performance de la justice, en matière de réduction des délais de jugement et de qualité des décisions rendues.”

Outils de mobilité

De telles compensations financières se retrouvent partout où ont lieu des réorganisations lourdes. À la défense, le regroupement des anciennes casernes en 90 bases de défense implique de reloger des militaires et d’indemniser ceux qui refusent de déménager. Au ministère de l’Écologie, la fusion des corps impose d’aligner les rémunérations par le haut. Un rattrapage estimé en juin 2008 par la commission des finances de l’Assemblée à 140 millions d’euros pour les agents des corps techniques. La fusion des Ponts et du Génie rural avoisinerait, à elle seule, 8 millions d’euros. Dans la sphère du travail, la création du Pôle emploi aboutira aussi à des augmentations significatives pour les agents de l’Anpe, jusqu’ici moins bien payés que leurs collègues de l’Unedic. Le directeur de la nouvelle instance, Christian Charpy, en a convenu face aux députés. Il a évalué l’enveloppe entre 200 et 300 millions d’euros dans l’hypothèse d’une harmonisation par le haut dans les cinq ans à venir. “Les fusions de services et de corps se concluent généralement par des augmentations des rémunérations dans l’administration, confie un fonctionnaire. Le problème est qu’il n’y a aucune estimation fiable du coût total de tous les rapprochements impulsés par la RGPP.”

Outre les fusions, plusieurs mesures nouvelles sur le terrain des ressources humaines pèseront sur les finances publiques. Les dispositifs visant à encourager la mobilité des agents en font partie. “Ces mesures n’étant pas encore en vigueur ou très récemment adoptées, le ministère du Budget indique qu’il n’est pas encore possible de le chiffrer”, souligne le député UMP Georges Tron. Ajoutées les unes aux autres, elles pourraient pourtant représenter une somme rondelette. Les décrets d’avril 2008 ont en effet instauré une indemnité temporaire pour les postes les plus difficiles plafonnée à 10 000 euros, une prime de restructuration de service d’un maximum de 15 000 euros et une allocation d’aide à la mobilité du conjoint de 6 100 euros. Sans oublier le fameux pécule – plafonné à deux ans de salaires – versé aux agents qui souhaitent quitter la fonction publique en accord avec leur administration.

Pouvoir d’achat des agents

Autant d’outils nécessaires pour les restructurations à venir mais qui alourdiront la charge de l’État. Soucieux de susciter l’adhésion des fonctionnaires, le gouvernement leur reverse en outre 50 % des économies dégagées grâce au non remplacement d’un retraité sur deux. Une enveloppe qui devrait représenter 388 millions d’euros en 2009 et quelque 1,6 milliard d’euros entre 2008 et 2011. Nicolas Sarkozy répète suffisamment qu’il souhaite que les fonctionnaires soient mieux payés. La Garantie individuelle du pouvoir d’achat (Gipa), mise en place par le ministère du Budget, va aussi dans ce sens. Elle garantit qu’aucun agent ne voit son traitement indiciaire augmenter moins vite que la hausse des prix. Un dispositif qui sera financé sur les crédits de chaque ministère dans un premier temps et fera l’objet d’une provision interministérielle en 2011.

À ces dépenses destinées à mettre de l’huile dans le dialogue social, il faut additionner le recours aux prestations externes. Au premier rang desquels, les cabinets de conseil. Avec la Révision générale des politiques publiques, le nombre de consultants s’est multiplié dans les ministères. Entre juin 2007 et octobre 2008, quelque 13 millions d’euros ont été investis dans des missions de conseils. Les équipes chargées d’auditer les politiques publiques étaient largement composées de consultants privés. “L’ordre de grandeur était d’un consultant pour trois ou quatre hauts fonctionnaires”, relève le député PS du Rhône, Pierre-Alain Muet, tout en affichant un grand scepticisme quant à leur utilité. “Ils peuvent apporter un éclairage extérieur utile, note-t-il, mais le recours massif ne paraît guère justifié.” Des responsables d’équipes d’audit ont fait part au député de leurs doutes. L’un deux a confié avoir “passé beaucoup de temps à définir la mission des consultants”. Un autre a parlé du “coût d’entrée extraordinairement élevé [des cabinets d’audit] en raison du langage propre à chaque administration”. Avant de conclure : “On a payé cher la formation accélérée qu’ils pourront faire valoir après.”

Consultants privés

Au-delà de ces inévitables frictions entre hauts fonctionnaires et consultants privés, plusieurs experts s’interrogent sur le contenu des prestations des consultants privés. Il faut dire qu’à 2 500 euros la journée de travail, les montants augmentent rapidement. Pour l’année 2009, le ministère du Budget avait inscrit 25 millions d’euros. Le Sénat a ramené la somme à 20 millions d’euros. La réponse du ministre aux sénateurs ne les a guère rassurés sur la connaissance par l’État de ses propres besoins en la matière : “La Direction générale de la modernisation de l’État (DGME) avait demandé initialement 50 millions d’euros, après un examen approfondi nous avons inscrit 25 millions, il est possible de ramener cette somme à 20 millions.”

Surtout, les parlementaires souhaiteraient être mieux informés de la nature exacte des prestations sous-traitées aux cabinets de conseil. “Les documents budgétaires manquent de précision”, regrette un haut fonctionnaire. Une chose est certaine, les besoins sont considérables. Et le coup de pouce des consultants privés aux gestionnaires administratifs peut être décisif dans la conduite des réformes. “L’administration a toujours à gagner à se confronter à un regard extérieur, martèle un directeur d’administration centrale, et l’apport des consultants privés est souvent le petit « plus » qui permet de faire passer une réforme.” Ce à quoi un haut fonctionnaire du Parlement répond : “À condition que les consultants soient réellement aux côtés des responsables ministériels et pas seulement dans les hautes sphères de l’État.” Le coût des économies est un débat aussi vieux que la réforme de l’État.

Laurent Fargues