"Les ministres doivent être les patrons de leur administration." La formule, brandie mi-décembre par le chef de l'État, en introduction du Conseil de la modernisation, en dit long sur sa volonté de transformer les administrations. Et d'en faire une priorité de ses ministres. Depuis le mois de juillet, neuf d'entre eux ont été convoqués à l'Élysée, ou à Matignon, pour rendre des comptes sur l'efficacité de leur ministère. Certains sont presque devenus des habitués, comme Christine Boutin, la ministre du Logement. Le cérémonial est toujours identique. Un haut fonctionnaire, souvent inspecteur des Finances, lit les conclusions d'un audit mené dans les semaines précédant la réunion. Il lance des pistes de réforme de l'administration, parfois attendues, parfois décapantes. Le ministre répond en émettant ses éventuelles objections. Troisième à s'exprimer, le ministre du Budget Éric Woerth livre à son tour son analyse. Et puis le débat s'ouvre entre la quinzaine de participants à ces réunions confidentielles, qui durent en moyenne deux heures. Les points de vue des deux présidents de séance, Claude Guéant, le secrétaire général de l'Élysée, et Jean-Paul Faugère, le directeur de cabinet de François Fillon, sont bien sûr particulièrement écoutés.

"Les échanges sont passionnants, décrit Philippe Parini, receveur général des finances et membre du comité, car les personnes présentes connaissent parfaitement les rouages de l'administration et ne se brident pas." Les instructions données aux auditeurs, qui préparent les séances avec les secrétaires généraux des ministères, sont limpides : pas de tabou, ni d'a priori. Toutes les propositions sont bonnes à entendre. Ce qui ne signifie pas que toutes seront retenues. Le champ couvert est vaste et les réformes issues de l'exercice sont de celles qui peuvent bouleverser en profondeur la sphère publique. En témoigne, les trois exemples cités par Nicolas Sarkozy, le 12 décembre : la délivrance de la carte d'identité, du passeport et du permis de conduire par les mairies ; la soumission des préfets de département à l'autorité des préfets de région ; et l'instauration d'un budget pluriannuel 2009-2011.

Cinq questions

L'ambition de la méthode résonne dans son nom même. Il ne s'agit rien de moins qu'une "révision générale des politiques publiques" (RGPP). Son but ? Passer à la moulinette les 1 000 milliards dépensés chaque année par les administrations en se posant cinq questions simples : à quoi sert cette politique publique ? Répond-elle aux besoins des usagers ? Pourrions-nous la conduire autrement ? Avec moins de moyens ? En la ciblant plus ? Autant d'interrogations qui attestent de l'une des préoccupations centrales de la démarche : la recherche d'économies. Les administrations françaises dépenseraient proportionnellement 150 milliards de plus que leurs homologues allemandes, pointe Nicolas Sarkozy. "Nous voulons une maîtrise raisonnée de nos dépenses. Faire mieux avec moins", martèle de son côté François Fillon. En ligne de mire, l'équilibre des finances publiques en 2010, ou 2012 au plus tard.

Grâce à la RGPP, le gouvernement compte également tenir l'une des promesses phares du président : le non-remplacement d'un retraité sur deux dans la fonction publique. Dans les ministères, les auditeurs traquent les doublons, les empilements de structures et autres "comités Théodule". Matignon a d'ores et déjà montré l'exemple. Sept organismes dépendant du Premier ministre, tel le Haut conseil du secteur public ou le Conseil national de l'évaluation, ont été supprimés ou transférés à d'autres structures. "Notre but est de recentrer les ministères sur leur cœur de métier : la conception des politiques et le contrôle de leur bonne exécution, confie un membre du cabinet de François Fillon. Il est naturel que nous nous intégrions dans le lot."

Parmi la centaine de mesures annoncées lors du premier Conseil de la modernisation, celles touchant aux organigrammes des ministères sont les plus profondes. Elles découlent du redécoupage ministériel de mai et de l'ambition du Président de diviser par deux le nombre de directions d'administration centrale. Un grand ménage a commencé. Le nouveau ministère de l'Écologie et de l'aménagement comptera 6 grandes directions, contre 35 dans la configuration antérieure. Celui de la Culture passera de 10 à 4 ou 5. "Tout n'est pas inscrit dans le marbre, mais le mouvement est lancé, commente-t-on à l'Élysée, et les nouveaux organigrammes devront être opérationnels en 2009." A en croire les auditeurs, les fonctionnaires eux-mêmes y sont favorables. "Tout le monde voit bien qu'une organisation comptant plus de 15 directeurs de même niveau est ingérable", assure l'un d'eux. Pas sûr néanmoins que les directeurs applaudiront des deux mains lorsque ce sera leur direction qui sera supprimée. Les responsables syndicaux relaient l'inquiétude des cadres. "Les fonctionnaires, qui avaient un poste bien défini dans une direction supprimée, risquent de subir une réduction de leur traitement, et les carrières de nombreux agents seront bloquées", relève Denis Lefebvre, de la CFTC. "Il n'y aura pas de baisse des salaires", affirme-t-on au cabinet de Nicolas Sarkozy tout en admettant que la question de l'encadrement est un "vrai sujet". "Un sujet d'autant plus important que les réformes devront bien souvent être portées par les cadres, donc le gouvernement n'a aucun intérêt à se les mettre à dos", pointe un consultant qui regrette la faible communication interne autour de la RGPP.

Réorganisation locale

Sur le terrain, les conclusions du Conseil de la modernisation auront aussi des conséquences lourdes. L'organisation des services ministériels déconcentrés pose problème depuis des années. Les élus locaux se plaignent d'avoir trop d'interlocuteurs, et certains services se marchent sur les pieds. Entre les niveaux régional et départemental, ce sont plus de 35 directions, services ou délégations qui concourent aux missions de l'État. Ici encore, le mot d'ordre est "rationalisation". Le gouvernement souhaite que la région devienne l'échelon de référence de mise en œuvre des politiques publiques. Les préfets de région auront autorité sur ceux de départements et de grandes directions régionales verront le jour en cohérence avec les nouveaux périmètres ministériels. A l'intérieur de bassins d'emplois publics locaux, les agents pourront changer de service plus aisément. "Les mobilités seront facilitées à partir de 2009, assure un auditeur. Cela va d'ailleurs de pair avec l'objectif du Président de créer une fonction publique de métier."

Au niveau départemental, les services déconcentrés des ministères seront également réorganisés en fonction des besoins des citoyens, et non plus des périmètres ministériels. Sept domaines ont été définis : respect des lois, sécurité, aménagement durable, crise sanitaire et naturelle, cohésion sociale, éducation et fiscalité. L'objectif est double : améliorer le pilotage des politiques publiques localement et mutualiser les moyens à la disposition des services déconcentrés. Dans ce système, les préfets de département verront leur pouvoir considérablement accru. Ils devront, en conséquence, rendre des comptes à l'ensemble des ministres, et non seulement à la place Beauvau. Une expérimentation dans le département du Lot est en cours depuis 2006. "Cela étant, il n'est pas sûr qu'un modèle qui fonctionne dans le Lot soit exportable à Paris", remarque Éric Fritsch de la CFDT fonction publique. Le gouvernement s'est fixé un calendrier. D'ici au printemps, le nouveau schéma régional et départemental d'organisation de l'État devra être fixé. Pour une mise en route l'année prochaine.

Mais les annonces les plus novatrices restent à venir. Et pour cause : les auditeurs de la RGPP se sont pour l'instant penchés sur seulement 20 % de la dépense et des effectifs publics. Les plus gros ministères ne sont pas encore passés devant le comité de suivi, comme l'Éducation, les Affaires étrangères ou l'Économie. Les enveloppes consacrées à l'assurance-maladie (180 milliards d'euros), à la famille (80 milliards), à l'emploi (70 milliards) ou aux solidarités (70 milliards) n'ont par ailleurs été auscultées que partiellement (lire encadré). Signe de l'ampleur des chantiers restants : un seul Conseil de la modernisation était initialement prévu d'ici le printemps. Il est fort probable qu'il y en ait au moins deux, en mars et en mai. "Les changements les plus radicaux seront dévoilés dans les prochains mois, confirme un expert, et ils auront d'autant plus de poids qu'ils seront décidés au moment de la préparation du budget pluriannuel fixé pour la période 2009-2011." En clair, les enveloppes des ministères intégreront les réformes décidées.

Fronde syndicale

Au total, une petite révolution du paysage administratif et de la fonction publique se prépare. Tous les sujets sont sur la table : externalisation de pans entiers de l'activité des ministères, modification du statut des fonctionnaires, création d'agences... Cette dernière piste s'inspire du modèle Suédois. À l'instar de ce pays, la France pourrait se doter d'un nombre croissant d'" agences de service public ". L'intérêt de ces structures tient en deux mots : autonomie et souplesse. " Le responsable d'un service de pure gestion n'a pas besoin de rencontrer le ministre tous les deux jours. Il doit juste avoir des objectifs clairs et être jugé sur ses résultats, analyse un haut fonctionnaire. Le statut d'agence lui permet en plus de recruter sans difficulté des salariés venus du privé. " Le gouvernement souhaite transformer certains établissements publics en agences, afin d'en améliorer le contrôle et d'éviter l'explosion des effectifs observés ces dernières années. Jusqu'où ira la mode des agences ? En Suède, ce modèle permet aux ministères d'employer seulement 4 600 agents sur un total d'1,3 million salariés publics. Pas sûr qu'une telle perspective soit bien accueillie par les responsables syndicaux français. Autre dossier brûlant : un groupe de travail mené par Éric Woerth est chargé de rénover la gestion des ressources humaines dans la fonction publique. Il aura certainement à cœur d'honorer les promesses formulées par Nicolas Sarkozy en septembre, telle la création d'un contrat de droit privé pour les fonctionnaires, ou l'instauration d'un pécule offert aux agents quittant la fonction publique.

Globalement, une bonne partie des mesures annoncées dans le cadre de la RGPP déclenchent les foudres des organisations syndicales. Celles-ci sont d'abord très sceptiques sur la méthode. Elles y dénoncent l'absence de concertation et de débat démocratique. "Quelques technocrates remettent en cause l'organisation de l'Etat et ses domaines d'action sans aucune consultation publique", dénonce Gérard Aschieri, leader de la FSU. D'autres s'étonnent que la RGPP se déroule parallèlement aux conférences menées par le ministère de la Fonction publique sur les missions des fonctionnaires. Leurs conclusions devraient, en toute logique, influer sur les décisions prises. "Nous avons obtenu que le Livre blanc, qui doit synthétiser les contributions, soit publié avant les arbitrages budgétaires de mai, souligne Éric Fritsch. Ce qui est une bien maigre consolation au regard de l'absence de concertation avec les syndicats dans le processus de la RGPP." FO se demande, pour sa part, si le débat du ministère de la Fonction publique " a encore un sens " et si les autres conférences ne vont pas être " utilisées par le gouvernement pour justifier les décisions présidentielles ". Ambiance.

Le Canada : bon ou mauvais exemple ?

Plus encore que la méthode, ce sont les résultats de la RGPP que les syndicalistes redoutent. Le gouvernement n'a pas caché le modèle dont il s'inspirait : le Canada. Là-bas, la revue des programmes, effectuée dans les années 1990, a permis à l'Etat de retrouver un excédent budgétaire en trois ans. Succès total ? Pas de l'avis de tous. Éric Fritsch, de la CFDT, est sceptique : "Nous avons des contacts avec des syndicalistes canadiens et ils sont formels. La revue des programmes s'est soldée par une dégradation du service public pour les usagers, notamment en termes d'éducation." Le ministre du Budget Éric Woerth aurait lui-même reconnu, devant des organisations syndicales, que les transports publics et les services de santé canadiens avaient pâti du traitement de choc. D'autres critiques relèvent qu'au Canada, l'État s'est parfois délesté de ses compétences sur les provinces, alors que celles-ci ne disposaient pas des moyens de les assumer. "Résultat, poursuit Éric Fritsch, les inégalités territoriales se sont accrues." Un vieux débat que la décentralisation a largement ouvert en France. Et que la RGPP ne manquera pas d'alimenter à nouveau. Une chose est certaine, l'expérience canadienne a abouti à la réduction de 16 % du nombre de fonctionnaires, État et provinces compris.

Les syndicats regrettent enfin que l'objectif du non-remplacement d'un retraité sur deux ait été entériné avant la fin de la RGPP. "François Fillon a clairement expliqué qu'il n'avait pas honoré cette promesse du candidat Sarkozy dès 2007, car la réorganisation administrative n'était pas encore engagée", pointe Gérard Aschieri de la FSU. Le Premier ministre a en outre prévenu les élus locaux que "la réforme de l'Etat supposera que chacun accepte qu'il y ait moins de services, moins de personnel, moins d'État sur son territoire". Le grand audit des politiques publiques se traduira-t-il par un recul des services publics ? Dans les rangs syndicaux, on en est de plus en plus persuadé et l'on se prépare à une épreuve de force avec le gouvernement. Face à ce mouvement, les cabinets ministériels affûtent leurs arguments. "Il nous faut démontrer que l'État peut faire mieux avec moins de moyens", assure un conseiller d'Éric Woerth, avant d'énoncer une série d'exemples concrets comme l'organisation des concours ou la délivraison de visas. "Les gestionnaires sont d'ailleurs les premiers à souffrir des lourdeurs des procédures et à attendre ces changements", conclut-il.

En cas de conflit dur avec les syndicats, le gouvernement utilisera-t-il les rapports de la RGPP comme preuve du gâchis des deniers publics, histoire de mettre l'opinion de son côté ? Sur ce point, les avis divergent. Philippe Parini y est opposé : "Il est absurde de donner de la publicité à ces documents. C'est le meilleur moyen de radicaliser les discours et de bloquer le processus." D'autres soulignent que le gouvernement ne pourra pas imposer de telles réformes sans un soutien populaire. Dans le petit cercle des partisans de la RGPP, on se demande enfin si le président Sarkozy ira jusqu'au bout de la démarche. Réponse après les élections municipales.