"C'est un véritable scandale !" Dans les couloirs de l'Assemblée, un sujet déclenche de plus en plus la colère des connaisseurs des questions budgétaires : les opérateurs de l'État. Parlementaires et hauts fonctionnaires en ont fait une affaire de principe. Il est urgent de dépoussiérer la gestion de ces organismes qui pèsent lourd dans les comptes publics. Quelques 22 milliards d'euros leur ont été alloués dans le budget 2008 en crédits de paiement et autant en autorisations d'engagement. Dans certains ministères, leur place est considérable, comme à la culture, où les 80 organismes représentent plus de 40 % des crédits du ministère. Surtout, les experts ont le sentiment que les ministères se servent de ces opérateurs pour se permettre quelques écarts de gestion. Les parlementaires sont décidés à s'y attaquer. En quelques mois, ils ont multiplié les rapports dénonçant les mauvaises pratiques et brandissent régulièrement les écrits de la Cour des comptes, très sévère sur le phénomène.

La haute juridiction financière ne prend pas la chose à la légère. La question des opérateurs constitue depuis deux ans l'une de ses douze réserves lors de la certification des comptes. "Les Sages de la rue Cambon avaient soulevé le problème l'an dernier et l'ont à nouveau notifié cette année, note un haut fonctionnaire, c'est dire si le dossier a avancé…" À la lecture de cette réserve, il est aisé de prendre la mesure du problème. "La qualité des comptes d'une grande majorité d'opérateurs reste très insuffisante", remarquent les magistrats, avant de regretter l'incapacité des opérateurs à "communiquer leurs états financiers dans des délais compatibles avec la clôture des comptes de l'État". Difficile d'être plus tranchant… Le ministre du Budget a promis de faire le ménage, notamment en améliorant la consolidation des comptes de l'État et de ses opérateurs. En attendant, la réserve demeure.

Impossible décompte
Améliorer la gestion des opérateurs se heurte à un premier obstacle, de taille : le décompte desdits opérateurs ! Il est aujourd'hui loin d'être abouti. Un point qui figure en bonne place dans les remontrances de la Cour. La diversité des comptages parle d'elle-même. L'Insee en dénombre 850, la Cour des comptes, 802, le projet de loi de finances, 649. En avril 2007, l'Inspection des finances avait également soulevé l'hétérogénéité de cet ensemble qui complique le pilotage global. Les statuts sont multiples : établissements publics (78 % du total), associations, groupements d'intérêt public, sociétés anonymes, fondations, etc. Les ressources financières ne sont pas moins diverses : subventions, taxes affectées, ressources propres, etc. Pêle-mêle, les organismes divers d'administrations centrales regroupent les universités, les opéras, les agences de l'eau, le Commissariat à l'énergie atomique, le musée du Louvre, Météo France, les agences régionales d'hospitalisation, l'Office national des forêts, etc.

Aussi fouillis que soit le groupe des opérateurs, la mode n'est pas spontanément critiquée par les partisans de la modernisation de l'État. Les exemples de la Suède ou du Royaume-Uni, avec leur organisation administrative en agences, sont au contraire plutôt bien notés et pourraient inspirer la France. En théorie, les opérateurs répondent au "besoin réel d'autonomie et de souplesse de gestion dans la mise en œuvre des politiques publiques", affirme le rapport des députés de la mission d'information sur la Lolf (Milolf). Seul problème : en pratique, l'Hexagone n'a pas de politique cohérente concernant ses opérateurs et les administrations françaises ne semblent pas toujours les utiliser à bon escient. Dès 2006, le sénateur UMP de l'Oise, Philippe Marini, alertait sur de possibles dérives. "Il convient de vérifier que l’« agencisation » en cours de l'État n'est pas de pure opportunité budgétaire et qu'elle ne conduit pas à des doublons, à une fragmentation accrue de l'action publique et à une inflation des emplois", écrivait-il. Ce fin connaisseur des comptes publics avait vu juste. Deux ans plus tard, certains organismes cumulent les travers et se retrouvent sur le banc des accusés.

Des créations d'emploi
Au premier rang des critiques : le manque de transparence. Les parlementaires regrettent de n'avoir aucun pouvoir sur la constitution de la liste des opérateurs présentée dans le projet de loi de finances et s'étonnent que certaines agences n'y figurent pas, comme l'Agence nationale des chèques vacances ou encore l'Agence française de développement. Les députés blâment ensuite la tendance des ministères à créer des opérateurs pour contourner les impératifs budgétaires. Les chiffres sont sans appel : le nombre d'organismes publics augmente et leurs dépenses aussi (voir encadré). Certains sont liés à des politiques majeures des gouvernements successifs, comme l'Agence nationale de rénovation urbaine (Anru), l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) ou l'Agence pour l'innovation industrielle. "Comment ne pas craindre que la création d'un opérateur ne sanctuarise les financements et les emplois qui seraient supprimés dans les administrations ?" s'interrogent les auteurs du rapport de la Milolf.

De fait, les opérateurs se permettent ce que les ministères ne font plus. L'exemple le plus flagrant concerne les créations d'emplois. Alors que les ministères sont contraints de supprimer des postes depuis quelques années et de ne plus remplacer un départ à la retraite sur deux, les opérateurs, eux, continuent de recruter. En masse. Au point que les embauches des uns compensent une bonne partie des réductions d'effectifs des autres. "Les personnels des établissements publics ont sensiblement augmenté jusqu'en 2005 (+ 17 000 agents pour cette seule année), relève la Cour des comptes, et les données fragmentaires disponibles sur les opérateurs de 2006 à 2008 laissent prévoir une augmentation de 14 000 agents." En clair, pas loin du tiers des emplois supprimés dans les ministères sont annulés par les recrutements des opérateurs. Une question d'autant plus sensible que les postes créés "doublonnent" parfois avec ceux des ministères. Face à ce constat, le gouvernement veut étendre aux opérateurs en 2009 la règle du non remplacement d'un départ à la retraite sur deux. Une contrainte à nuancer, puisque les organismes les plus récents comptent généralement moins d'agents proches de la retraite. Dès 2009, les parlementaires définiront en outre un plafond d'emplois aux établissements publics, à l'image de ce qui se pratique pour les ministères.

Autre ombre au tableau des opérateurs : l'affectation de ressources fiscales. Beaucoup d'établissements publics culturels ou de recherche y puisent l'essentiel de leurs finances. La nuance n'est pas mince avec des ressources budgétaires classiques, car ces "taxes affectées" ne sont pas comptabilisées dans la norme de dépenses dite "zéro volume" que l'État s'est engagé à respecter. Brancher les recettes de taxes directement vers les opérateurs permet donc de dépenser plus en toute discrétion… Un tour de passe-passe qui n'a pas échappé à la Cour des comptes. Celle-ci a notamment pointé que les quatre plus grands opérateurs du ministère de l'Écologie avaient vu leurs crédits budgétaires baisser de 200 millions d'euros entre 2005 et 2008, alors que les taxes affectées progressaient, elles, de 289 millions d'euros. La dépense a ainsi augmenté de près de 15 %, alors qu'en apparence, les contributions de l'État ont diminué. Une fois additionnées, toutes ces petites astuces représentent des montants conséquents. En 2008, 7,9 milliards d'euros ont, par ce biais, renfloué les caisses des opérateurs. Parmi les principaux bénéficiaires de cette tuyauterie budgétaire, sept organismes, dont l'Agence nationale pour la recherche (ANR), le fonds couverture maladie universelle (CMU) et les Agences de l'eau (voir encadré). Outre son côté "passager clandestin", le montage est opaque. Les documents budgétaires ne permettant pas de savoir exactement combien touche chaque opérateur, sauf pour les mesures décidées depuis 2007.

D'une poche à l'autre
La conclusion qu'en tirent les Sages de la rue Cambon est limpide : "l'État a réussi à limiter son déficit au détriment des résultats de ces organismes." Le phénomène est nouveau et a atteint une ampleur inégalée en 2007. Près de 8 milliards d'euros séparent le déficit de l'État de celui consolidé de l'État et des opérateurs. La motivation du gouvernement ? "Afficher à l'opinion et aux parlementaires un déficit de l'État en léger recul", répond un magistrat de la Cour. Là encore, la norme d'augmentation de la dépense dite "zéro volume" est contournée. Ces artifices n’arrivent néanmoins pas à leurrer Bruxelles. La Commission européenne étudie l'ensemble des déficits publics pour juger si la France est toujours dans les clous maastrichtiens. Éric Woerth, le ministre du Budget, assure être sur la même longueur d'onde : "Je suis ministre des Comptes publics. Il ne sert à rien de déplacer un déficit d'une poche à l'autre." À entendre nombre de spécialistes, il serait pourtant utile d'encadrer davantage les comptes des opérateurs de l'État. "Aujourd'hui, la Lolf joue ce rôle pour l'État, la loi de financement de Sécurité sociale pour la sphère sociale, commente un expert, les opérateurs, eux, évoluent dans une sorte de no man's land."

Au total, redresser la barre des établissements publics apparaît plus que jamais nécessaire. Cela passera par la présentation de comptes consolidés, mais pas seulement. Les ministères ont également beaucoup de progrès à faire en matière de pilotage. L'Inspection des Finances avait relevé de nombreux dysfonctionnements dans l'exercice de la tutelle du ministère de la Culture. "Plus souvent en réaction qu'en anticipation au détriment du pilotage stratégique", estimaient les inspecteurs, tout en soulignant que l'attention portée à la comptabilité patrimoniale était encore insuffisante. Histoire de pallier ces carences, nombre de hauts fonctionnaires prônent la généralisation de contrats d'objectifs et de moyens entre les ministères et leurs établissements. La logique est simple. Les opérateurs prennent des engagements vis-à-vis des responsables ministériels et voient leurs moyens affectés en fonction des résultats obtenus. À en croire les partisans de cette méthode, le "deal" serait "gagnant-gagnant". L'État, en contrôlant mieux l'utilisation de ces subventions, et les établissements publics, en bénéficiant d'une meilleure visibilité sur les enveloppes dont ils disposeront. Mais la culture de la contractualisation a encore du chemin devant elle. L'École nationale d'administration (ENA), censée inculquer les principes de bonne gestion aux cadres publics, n'a toujours pas signé de contrat d'objectifs avec son ministère de tutelle… La technique du passager clandestin s'apprendrait-elle si tôt ?

Laurent Fargues

Sept organismes bénéficiant de 6,7 milliards de ressources fiscales affectées
- Agence nationale pour la recherche (ANR)
- Fonds couverture maladie universelle (CMU)
- Fonds de solidarité
- Agences de l'eau
- Agence de financement des infrastructures de transport d'Île-de-France (AFITF)
- Centre national de la cinématographie (CNC)
- Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe)

Le casse-tête des tutelles multiples
Dépendre de plusieurs patrons n'est pas chose aisée. C'est pourtant la situation vécue par nombre de dirigeants d'établissements publics. Parmi eux, Michel Jau, directeur général du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), doit contenter les ministères de l'Agriculture, de l'Emploi, du Budget et toutes les collectivités locales qui bénéficient des prestations de son Centre. Si cette pluralité de donneurs d'ordre permet au CNASEA de tirer les enseignements des meilleures pratiques de chacun, elle embrouille aussi considérablement sa stratégie. Sans compter que les urgences peuvent arriver en même temps de partout. Au cours des derniers mois, l'organisme a ainsi dû mener, de front et dans des délais serrés, la gestion des aides aux pêcheurs et le bonus écologique pour les automobiles. Autres victimes de la pluralité des tutelles : les grands opérateurs de recherche et les établissements publics culturels. Les premiers, parce qu'ils dépendent à la fois du ministère et des universités. Les seconds parce que la double tutelle des ministères du Budget et de la Culture n'est pas sans difficulté…