Vous paraît-il opportun de graver dans le marbre une règle d’équilibre budgétaire dans la Constitution ?

Charles de Courson : Si on ne peut pas se fixer des règles de bonne gouvernance quelles que soient nos sensibilités politiques, il sera impossible d’équilibrer les comptes. Ce n’est pas la règle d’or qui fera la bonne politique budgétaire, mais elle contraint les gouvernements à prévoir un financement de toutes dépenses supplémentaires de fonctionnement, soit par des hausses de recettes, soit par de hausses de recettes, ou des économies complémentaires.

Jacques Le Cacheux : Si l’on entend par là l’idée que les déficits ne peuvent financer que des investissements, ça paraît assez raisonnable, mais aussitôt se pose la question de savoir ce que l’on met derrière le terme “investissements”. Faut-il y faire figurer les dépenses d’éducation, le premier poste de dépenses de l’État ? Globalement, ce sont l’ensemble des dépenses, de retraite, de santé, sans oublier les collectivités qui seraient concernées par cette nouvelle règle, ce qui suppose des réformes très profondes pour limiter la hausse de ces dépenses à 1 % par an en volume !

Ce que cette règle sous-tend, c’est de faire le tri entre les bonnes et les mauvaises dépenses. Cela vous paraît-il possible ?

Charles de Courson : Seules sont concernées par cette règle d’équilibre les dépenses de fonctionnement. Cela ne concernera pas les dépenses d’investissement. Dans le privé, des règles précises définissent le partage entre dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement.
L’investissement couvre des dépenses qui sont susceptibles de produire des biens ou des services dans la durée et non dans l’année considérée. Cette définition ne correspond évidemment pas aux dépenses de santé malgré ce que l’on veut nous faire croire. La Sécurité sociale ne représente que des dépenses de fonctionnement. Est-il raisonnable de distribuer à crédit des prestations sociales ?

Jacques Le Cacheux : Je crois surtout qu’il n’est pas réaliste de penser que l’on pourra parvenir à un déficit équivalent à 3 % du PIB d’ici 2013, en grattant sur les niches fiscales, mais sans augmenter les impôts. Et avec des hypothèses de croissance qui sont ce qu’elles sont, soit environ 1,4 % par an…

Cette règle d’or n’est-elle pas l’extension à l’État de la règle d’équilibre à laquelle sont soumises les collectivités ?

Charles de Courson : La loi impose l’équilibre à nos collectivités locales, de manière plus stricte encore, puisqu’il doit y avoir un excédent à la section de fonctionnement pour rembourser le capital des emprunts. Pourquoi ce qui est bon pour les collectivités locales ne serait-il pas bon pour l’État ? Les collectivités ne sont pas surendettées à ce que je sache, à part quelques exceptions.

Jacques Le Cacheux : Les collectivités ne peuvent financer par l’emprunt que l’investissement et non les dépenses de fonctionnement. C’est aussi l’idée du grand emprunt, qui vise à financer des dépenses d’avenir et à soutenir la demande. Ce qui n’empêche pas l’investissement public d’être faible, tandis que les déficits, eux, se creusent un peu plus. Les Britanniques ont réussi avec une règle d’or, tandis qu’en Allemagne, la règle constitutionnelle ne fait pas de distinction entre fonctionnement et investissement.

L’Allemagne vient justement d’adopter une telle règle d’or, avec l’objectif de parvenir à un déficit représentant 0,35 % du PIB d’ici 2016. Faut-il s’en inspirer ?

Charles de Courson : Pour des raisons de traumatisme historique dues à la Seconde guerre mondiale et à la réunification qui a suivi, l’Allemagne perçoit la nécessité de bien gérer ses finances publiques, c’est un élément de la démocratie Outre-Rhin.

Jacques Le Cacheux : L’Allemagne ne s’est fixée une telle règle que pour son budget fédéral et a mis de côté pour l’instant les Länder, qui ont un poids budgétaire bien plus conséquent que l’État central ! Mais la vraie question est de savoir si les gouvernements vont pouvoir réduire les déficits et diminuer la dette après la crise. Une règle constitutionnelle du type de celle de l’Allemagne est-elle une bonne règle pour y parvenir ? Faute de recul, il est impossible d’y répondre.

En se calant sur l’Allemagne, n’est-ce pas un gage de la bonne relation du couple franco-allemand, crucial au moment où la zone euro traverse une période de turbulences ?

Charles de Courson : En réalité, ça dépasse de loin le cas de l’Allemagne, ce sont des règles de bonne gouvernance, tout simplement !
Il n’est pas interdit de d’appliquer les mêmes règles en Allemagne si celles-ci sont bonnes.

Jacques Le Cacheux : En 2003, Français et Allemands avaient trouvé un accord pour éviter les sanctions de Bruxelles, alors que les deux pays étaient en infraction vis-à-vis du pacte de stabilité. Aujourd’hui, il s’agit d’afficher une vertu commune, ce qui, du point de vue de la communication, n’est effectivement pas une mauvaise idée. Cela rassure la Commission européenne ainsi que les marchés financiers. Est-ce crédible sur le fond ? L’Allemagne a toujours su maîtriser ses déficits lorsqu’il le fallait, alors que la France n’y est jamais parvenue, même en période faste ! À la fin des années 1990, au lieu de réduire le déficit, la France a réduit les impôts et financé les 35 heures. La difficulté est donc d’arriver à trouver une règle qui permette d’affecter un surplus de recettes à la réduction du déficit, ce qui paraît plus raisonnable qu’une règle constitutionnelle stricte.

De grands principes rigides existent déjà dans notre législation, à travers la Lolf, loi organique, ou en ce qui concerne les dépenses de santé ou la dette sociale. Pourquoi ces règles ont-elles si peu d’effets ?

Jacques Le Cacheux : La Lolf est un schéma d’organisation du dialogue budgétaire entre le gouvernement et le Parlement. Règle organique bien acceptée, elle ne fixe pas d’objectifs contraignants et chiffrés. C’est avant tout un outil de contrôle de l’exécution du budget. Enfin, pour ce qui concerne la maitrise des dépenses de santé, chaque année, malgré l’objectif de maîtrise des dépenses, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie est dépassé et le déficit reporté sur l’Agence centrale des organismes de Sécurité sociale. Ce qui augure mal de l’avenir d’un nouveau dispositif législatif contraignant pour le budget de l’État.

Charles de Courson : En ce qui concerne l’objectif des dépenses de l’assurance maladie, c’est purement indicatif, et il n’y a pas de sanction. Pire, avec les règles liées à la Cades, on fait du déficit en s’endettant à court terme, ce n’est pas sérieux [le plafond d’endettement de l’Acoss est relevé, plutôt que la dette transférée à la Cades, ndlr] ! Sur le plan juridique, la règle d’or d’équilibre budgétaire pourrait très bien figurer dans une loi organique, comme la Lolf, qui fait partie du bloc constitutionnel. Ce serait plus simple, car cela éviterait d’avoir à passer par un vote à la majorité qualifiée en Congrès, soit 60 % des députés, un score impossible aujourd’hui à obtenir.

La règle d’équilibre budgétaire peut-elle tolérer quelques entorses ?

Charles de Courson : Je le répète, seules sont concernées les dépenses de fonctionnement. Ensuite, nous devrons prévoir des dérogations, en cas d’événement grave, de guerre ou de récession, par exemple. Mais c’est une règle qui s’imposera à tous, pour une raison politique : sans cela, l’alternance politique n’a plus de sens dans un pays criblé de dettes.

Jacques Le Cacheux : Ce genre de règle ne doit pas effectivement être trop contraignante pour être respectée. Les Allemands ont entouré leur propre dispositif de garde-fou qui leur laisse une marge de manœuvre. Si l’on regarde la réforme du pacte européen de stabilité, introduite en 2005, l’option selon laquelle le pacte peut ne pas s’appliquer en cas de récession a également été introduite. Si l’on ne l’avait pas fait, les gouvernements auraient été très contraints dans leurs choix économiques, voire obligés de s’affranchir de la règle. Si la Constitution française introduit des règles trop strictes, devra-t-on en changer ?

C’est le principal risque, selon vous ?

Jacques Le Cacheux : Si les parlementaires et le gouvernement doivent s’avouer que l’engagement d’équilibre des lois de finances ne peut être tenu, le grand risque est effectivement d’ébranler la Constitution. Le Conseil Constitutionnel sera amené à intervenir et à censurer une loi votée en déséquilibre, ce qui risque d’engendrer des tensions politiques fortes et incertaines, comme lors de la remise en cause de la taxe carbone. Je ne suis pas sûr qu’il faille à ce point exposer la Constitution.

Charles de Courson : Si les lois de finances sont votées en déficit, elles seront annulées par le Conseil Constitutionnel, qui renverra les débats au Parlement. Il faudra délibérer sur un nouveau texte, pour présenter de nouvelles économies ou de nouvelles recettes. Cela se soldera par une pression sur les gouvernants pour être plus sérieux.

Un accord de bonne conduite, bipartisan entre parlement et gouvernement, ne serait-il pas suffisant ?

Charles de Courson : Il n’y a malheureusement pas de consensus dans la classe politique française sur ce sujet. Actuellement, la gauche ne veut pas de cette règle d’or car les gens sérieux sont minoritaires à gauche. En Angleterre, où il n’y a pas de Constitution, les pratiques coutumières sont parfois plus fortes. Mais en France nous sommes dans un pays dans lequel le droit écrit prévaut, ce qui complique un peu plus la tâche des responsables politiques.

Jacques Le Cacheux : Un tel accord serait plus crédible. Au début des années 1980, les États-Unis ont creusé le déficit, puis en 1987, l’idée d’introduire un amendement constitutionnel visant à l’équilibre budgétaire a fait son chemin. Cinq ans après, à défaut de règle stricte, démocrates et républicains sont parvenus à un accord consensuel pour maitriser les dépenses avec des règles assez précises. Cela a bien fonctionné puisque, sous les deux mandats de Bill Clinton, le budget était même en excédent.

Puis Bush est arrivé…

Jacques Le Cacheux : Oui, et la règle a effectivement été écartée, et le déficit a plongé. Il faut qu’en cas d’alternance politique, la règle puisse continuer à s’appliquer tout en respectant la souveraineté du peuple, dont nos gouvernants sont l’expression. Je préfère cela à des objectifs chiffrés fixés a priori…

Charles de Courson : La règle écrite ne remplacera pas la volonté politique mais ça aidera à limiter la pression sur les gouvernements de la part de ceux qui militent pour le “toujours plus”.

Propos recueillis par Xavier Sidaner

Jacques Le Cacheux en cinq dates
1954 : naissance le 16 août à Cherbourg
1973 : École normale supérieure (Paris)
1981 : Doctorat d’économie
1993 : Directeur d’études de l’OFCE
2008 : publie Les Français et l’impôt, éditions La Découverte.
Charles de Courson en cinq dates
1952 : naissance le 2 avril à Paris
1977 : ENA (promotion Michel de L’Hospital)
1979 : Entre à la Cour des Comptes
1986 : Directeur adjoint du cabinet d’Alain Madelin
2007 : député Nouveau Centre de la Marne.