L’expression “trou de la Sécu” est en voie de “ringardisation”. Non pas parce que les comptes sociaux ont pris le chemin de l’équilibre. Plutôt parce qu’ils ne se sont jamais enfoncés aussi profondément dans le rouge. Ce n’est plus un trou, c’est un gouffre. Les parlementaires qui se sont penchés au bord, à l’occasion de l’examen du projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS), en sont convaincus. Un graphique établi par la direction de la Sécurité sociale résume à lui seul leur effroi. Il s’agit de la courbe du déficit du régime général de la Sécurité sociale depuis 1978. Si, au milieu des années 1990 et des années 2000, les comptes avaient sérieusement dérapé, ce n’était rien comparé à la crise actuelle. “Nous plongeons vers un déficit sans précédent, commente un haut fonctionnaire de Bercy. C’est un événement majeur dans l’histoire financière de la Sécu.”

Le sénateur centriste du Val-de-Marne Jean-Jacques Jégou en rajoute. Il relève que, par le passé, les déficits avaient toujours été limités à la barre symbolique des 10 milliards d’euros. Ils descendront jusqu’à 30 milliards en 2010 et conserveront ce niveau record jusqu’en 2013. Des chiffres qui donnent le vertige. Surtout lorsque certains jouent au jeu des additions et calculent le montant de la dette cumulée. Elle avoisinerait les 240 milliards d'euros à l’horizon 2013. “Oui, la situation est grave, affirme la députée UMP Marie-Anne Montchamp, la France s’est beaucoup « shootée » au déficit social. Elle va devoir arrêter !” L’élue du Val-de-Marne a été en première ligne de la fronde des parlementaires contre certaines dispositions gouvernementales du PLFSS. “Ce qui m’a mise hors de moi, c’est que le gouvernement nous présente le déficit comme un seul effet de la crise, explique-t-elle, alors que les causes en sont bien plus profondes.”

Vertige des chiffres
À la décharge du gouvernement, la crise a aggravé les choses. En réduisant d’un coup le nombre d’embauches et en augmentant le nombre de chômeurs aux portes des entreprises, elle a eu un impact négatif sur la masse salariale et les cotisations sociales prélevées sur les salaires. Les recettes de la Sécurité sociale se sont donc réduites comme peau de chagrin, tandis que les dépenses, elles, progressaient. Les chiffres sont sans équivoque. Côté recettes, la masse salariale devrait reculer de 2 % en 2009 et de 0,4 % en 2010, soit respectivement des moins-values de recettes de 13,4 milliards et 22,7 milliards d’euros. Côté dépenses, plusieurs postes sont touchés à la hausse. Exemples : le volume des allocations logement versées devrait s’accroître de 600 millions d’euros en 2010, les prestations familiales progresseront ou encore le versement des retraites, malgré les périodes de chômage antérieures. Bref, le ministère du Budget estime que près des deux tiers des déficits 2009 et 2010 sont directement liés à la crise.

Léger hic, ce n’est pas parce que la crise explique le creusement du déficit que celui-ci disparaîtra par enchantement lorsque l’économie retrouvera un niveau d’activité plus normal. Ce serait trop simple. En octobre, un rapport de la commission des comptes de la Sécurité sociale a effacé tout espoir dans ce sens. Quelle que soit la vigueur de la reprise, les comptes sociaux sont durablement plombés de 30 milliards d'euros, notait en substance le rapport. “Une progression des recettes identique à celle des dépenses ne suffit pas à stabiliser le solde”, poursuivait le même rapport. Les prévisions optimistes contenues dans la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2010 ne laissent d’ailleurs aucun doute. Même en tablant sur une croissance du PIB de 2,5 %, une augmentation de la masse salariale de 5 % et une progression des dépenses de santé limitée à 3 %, le déficit continuerait de flirter avec les 34 milliards d’euros en 2013.

Changer de modèle ?
Dès lors, que faire ? Telle est la question que se posent tous les acteurs de la Sécurité sociale. En théorie, la réponse est basique. Il faut soit augmenter les recettes, soit réduire les dépenses, soit agir sur les deux leviers. En pratique, l’équation est un tout petit peu compliquée par deux éléments. Primo, les pistes de réductions de dépenses ont quasiment toutes été explorées au cours des dernières années et les économies dégagées ne sont pas à la hauteur des enjeux. Secundo, Nicolas Sarkozy affirme haut et fort qu’il n’augmentera pas les impôts des Français, ce qui exclut toute hausse, même minime, des prélèvements sociaux.

S’agissant des dépenses, la solution aux déficits abyssaux passe donc par des réformes d’envergure et politiquement sensibles. À entendre plusieurs spécialistes, il n’est plus possible de trouver des économies majeures en matière d’assurance maladie. “Pour économiser davantage, il faut désormais changer de modèle et augmenter la part des assurances complémentaires”, analyse un expert. De même, du côté des retraites, le gouvernement ne se tirera pas des déséquilibres financiers en bricolant. Pendant quelques années, la perspective d’une baisse durable du chômage a laissé penser que les cotisations chômage pourraient être réorientées vers les retraites. “La crise a démontré les faiblesses d’un tel scénario, relate un haut fonctionnaire, et l’urgence de trouver des solutions internes au système de financement des retraites.” D’autant que, malgré l’augmentation de la durée de cotisation de 37,5 à 40 annuités, les retraités qui partent aujourd’hui continuent de le faire à 60 ans, et que la réforme permettant aux salariés ayant commencé à travailler avant 16 ans de prendre leur retraite plus tôt pèse lourd dans les comptes.

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Le gouvernement a bien conscience de ces enjeux et ne manque jamais une occasion de renvoyer au débat sur les retraites prévu en 2010. Dans les rangs des parlementaires, certains doutent néanmoins d’une réelle volonté de s’attaquer à des réformes de fond. “Les responsables de la Sécurité sociale militent pour jouer sur tous les leviers : le taux de remplacement salaire-retraite, le niveau et la durée des cotisations, confie un député, mais il n’est pas sûr que le gouvernement puisse convaincre les partenaires sociaux d’aller jusque-là et qu’il souhaite aborder les sujets qui fâchent à l’approche de l’élection présidentielle.” Signe des hésitations gouvernementales : la date du rendez-vous sur les retraites ne cesse d’être repoussée. Initialement prévu au printemps, le grand raout avec les syndicats pourrait finalement avoir lieu à l’automne. Ce qui signifierait qu’aucune des conclusions du débat ne serait intégrée dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011…

Le transfert de la dette
Mais c’est sur le volet des recettes que la position du gouvernement est la plus inconfortable. Car elle est intimement liée à la question du devenir de la dette sociale, sujet ô combien sensible qui a crispé l’ensemble des acteurs de la Sécurité sociale et des parlementaires à l’automne. En résumé, l’endettement social est actuellement cloisonné dans deux structures, selon qu’il concerne le court terme ou les moyen et long termes. L’Agence centrale des organismes de Sécurité sociale (Acoss) gère les besoins de financement au jour le jour, tandis que la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la Cades(lire l'article "Profession : gestionnaire du « trou de la Sécu »"), s’occupe de la dette supérieure à un an. Cette deuxième structure, installée en 1996, est censée disparaître en 2021, après le remboursement intégral de la dette sociale. L’idée étant que la Sécu n’a pas vocation à être éternellement déficitaire... “Il s’agit d’une démarche responsable vis-à-vis des générations futures”, observe le sénateur Jean-Jacques Jégou.

Afin de rembourser la dette, la Cades bénéficie d’une ressource propre, la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), et celle-ci doit être augmentée chaque fois qu’un nouveau montant de dette lui est transféré. C’est là que le bât blesse. Malgré la pression des parlementaires pour augmenter ladite taxe de 0,15 point dès cette année et transférer près de 20 milliards d'euros de dettes, le gouvernement a campé sur sa position de ne pas toucher aux impôts. Il ne faut pas risquer de casser la reprise économique, a-t-il répété en boucle. Ce à quoi nombre d’experts répondent que la hausse en question aurait été quasiment indolore et que les relèvements futurs de la CRDS risquent d’être plus importants.

Autre argument avancé par les spécialistes : l’Acoss ne dispose pas des outils financiers adéquats pour faire face à une telle accumulation de dette. Ses responsables se sont clairement exprimés sur le sujet début novembre : leur découvert ne peut pas dépasser les 65 milliards d’euros prévus cette année. De plus, plusieurs experts craignent une hausse des taux d’intérêt à court terme. Ce qui aurait pour effet d’alourdir les frais financiers assumés par l’Acoss. L’addition s’était déjà élevée à 800 millions d’euros en 2008 pour un plafond de déficit de seulement 36 milliards d’euros… Sans compter que la dette conservée dans les comptes de l’Acoss n’entame aucun processus vertueux de remboursement, contrairement à ce qu’il advient lorsqu’elle passe dans le giron de la Cades.

Des parlementaires remontés
En menaçant, mi-novembre, de voter un amendement augmentant la CRDS, les sénateurs sont donc montés au créneau. Face à cette menace, le ministre du Budget Éric Woerth a proposé de créer une commission composée de cinq sénateurs et de cinq députés chargée de se pencher sur le sujet et de prendre des décisions. “Une initiative inédite, qui prouve que le ministre était poussé dans ses derniers retranchements, s’amuse un fonctionnaire du Parlement, espérons qu’elle ne retombe pas comme un soufflé.” La commission est censée se réunir au printemps 2010, travailler à partir d’un rapport rédigé par le gouvernement et livrer ses recommandations pour le PLFSS 2011.

“Je ne vois pas comment éviter une hausse de la CRDS ou la création d’une autre taxe, poursuit le même fonctionnaire, à moins de dévier d’autres taxes vers la Cades, mais cela revient à déshabiller Pierre pour habiller Paul.” En dernier ressort, un allongement de la durée de vie de la Cades pourrait également être envisagé, même si cette idée hérisse nombre de parlementaires et de fonctionnaires de Bercy. Les députés de la commission des finances, Gilles Carrez en tête, mettent enfin un point d’honneur à sortir toute hausse des prélèvements sociaux du "bouclier fiscal". Un député s’en explique : “Politiquement, il apparaît impossible de soutenir une hausse de la CRDS à laquelle les plus riches échapperaient.” Les débats fiscaux n’ont pas fini d’alimenter les polémiques entre le gouvernement et sa majorité parlementaire. Sur le terrain social comme ailleurs.

Laurent Fargues

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