La France, un pays irréformable, alourdi d’une administration omnipotente entravant les initiatives privées ? Certains responsables politiques nourrissent l’idée et de nombreuses unes de journaux l’accréditent. “Trop de fonctionnaires” – avec ou sans point d’interrogation – demeure le titre le plus répandu lorsque la presse hebdomadaire s’empare du thème de la fonction publique. Malgré les efforts des agents, l’administration traîne encore et toujours une réputation de bureaucratie… Tandis que les dépenses publiques sont largement considérées comme un handicap pour les entreprises et les ménages au travers des prélèvements obligatoires, plutôt que comme un moyen d’améliorer la compétitivité du pays.

À y regarder de près pourtant, le surpoids du secteur public français par rapport à ses homologues étrangers est loin d’être évident. C’est du moins ce que révèle une étude d’envergure menée par le Centre d’analyse stratégique, l’ex-Commissariat au Plan. En cours d’affinage, cette étude confirme ce que nombre d’experts pressentent depuis des années : en matière de budget et d’emploi publics, les comparaisons internationales sont à manier avec des pincettes. Selon les périmètres et définitions retenues, les conclusions varient du tout au tout. “En redressant les données, on se rend compte que la France se place dans une moyenne haute en matière d’emploi public mais pas au rang des pays sur-administrés, décrit Olivier Passet, qui a coordonné les travaux. À l’inverse, certains pays, connus pour avoir fait subir à leurs administrations des traitements de choc, affichent des niveaux d’emploi public plutôt élevés.”

Changement de lunettes

Afin d’approcher au mieux la réalité, le Centre d’analyse stratégique s’est en effet attaché à mettre en perspective les données françaises en corrigeant, l’un après l’autre, les biais qui brouillent habituellement les comparaisons. Exemple : au lieu d’observer la seule part des fonctionnaires dans l’emploi total, les experts de Matignon étudient le nombre d’agents publics par nombre d’habitants. Le changement de lunettes n’est pas neutre. Dans un cas, la France apparaît comme un pays surpeuplé de fonctionnaires, précédée uniquement des pays du Nord de l’Europe. Dans l’autre, elle se situe avec 89,5 agents pour 1 000 habitants, dans la moitié juste supérieure des pays de l’OCDE, à un niveau proche du Royaume-Uni et du Canada où ces taux sont supérieurs. Un ratio qui montre, en outre, que les taux d’administration des populations diffèrent largement, passant de 42 pour 1 000 au Japon à 155 pour 1 000 au Danemark.

Autre biais corrigé : le recours aux prestataires privés pour assurer des missions de service public. Comme le souligne l’étude, “les administrations affectent de manière très différenciée selon les pays une partie de leurs ressources à la sous-traitance”. Ce à quoi il faut ajouter les remboursements accordés aux particuliers pour des biens ou services fournis par des structures privées. Là encore, il y a quelques surprises au rendez-vous. En ajoutant les consommations intermédiaires des administrations aux rémunérations des agents publics, les chercheurs découvrent que les dépenses totales de fonctionnement de l’administration représentent à peine plus de 18 % du PIB en France, contre 18,4 % aux États-Unis, 20,4 % au Canada et 23,2 % au Royaume-Uni.

"Cette relative modération de la France, relève Olivier Passet, tient à la faible propension de l’administration française à sous-traiter, contrairement à des pays comme l’Allemagne, l’Espagne, les Pays-Bas, le Canada, le Royaume-Uni ou les États-Unis." En revanche, la France retrouve les tout premiers rangs lorsque les chercheurs ajoutent les transferts sociaux par le biais de producteurs marchands, tels que les remboursements des médecins libéraux. Cela étant, sous ce critère, les écarts entre pays développés s’amenuisent. Tous consacrent à cette dépense au sens large entre 15 et 30 % de leur PIB, une majorité se situant entre 17 et 25 %.

Canada, mauvais exemple ?

Mais c’est dans la perspective que l’étude du Centre d’analyse stratégique apporte le plus. Elle offre un éclairage neuf sur les réformes administratives effectuées à l’étranger au cours des dernières décennies. L’image de certains pays souvent cités en exemple ressort sérieusement écornée de ce passage au peigne fin. Et les réductions supposées drastiques du nombre de fonctionnaires apparaissent surévaluées. Ainsi, il n’est pas rare qu’un pays ayant supprimé des postes dans la fonction publique à une période donnée soit contraint de recruter ou de faire davantage appel à la sous-traitance quelques années plus tard. De même, une contraction importante des effectifs des administrations de l’État a parfois pour effet d’augmenter le personnel des collectivités territoriales à la manière de vases communicants. Deux tendances qui expliquent qu’en matière de finances publiques, certaines réformes spectaculaires ont eu peu d’impact sur le long terme.

L’exemple du Canada est particulièrement emblématique. Loué pour sa fameuse revue des programmes – dont la RGPP française s’est largement inspirée – opérée en 1994, ce pays compte davantage de fonctionnaires par habitant aujourd’hui qu’il n’en avait à l’époque... Depuis 2000, l’État fédéral et les collectivités recrutent en effet massivement, après un premier programme de réembauche en 1997. Les employeurs publics canadiens ayant même des difficultés à attirer certains profils et subissant de réelles pénuries de main-d’œuvre. Sur le plan des comptes publics, l’opération semble également relever du tour de passe-passe. Car si le budget fédéral est à l’équilibre depuis 1997, les provinces ont, elles, dû augmenter leurs dépenses à un rythme deux fois supérieur à l’État et relever leur endettement de 7 points de PIB en vingt ans. “L’État canadien a essentiellement coupé dans les transferts financiers qu’il accordait aux provinces, décrypte Louis Côté, professeur à l’Université d’administration publique de Québec. Il a pelleté la neige dans le jardin du voisin !”

De fait, l’État fédéral canadien, qui avait pour principe avant les années 1990 de compenser au dollar près les programmes sociaux des provinces, a taillé d’un coup dans ces budgets et n’a jamais retrouvé les niveaux de compensation d’avant 1994. En conséquence, certaines provinces, comme l’Alberta ou l’Ontario, ont réduit leurs programmes sociaux. D’autres, à l’image du Québec, ont mené une double politique de diminutions des dépenses et de hausse de l’endettement. “Le gouvernement centre-gauche québécois de l’époque a sensibilisé la population et organisé une large concertation afin de trouver des solutions partagées”, poursuit Louis Côté. Ce qui a permis de maintenir les budgets sociaux, en gelant les salaires dans la fonction publique et en réduisant le nombre de fonctionnaires par le non remplacement de l’ensemble des départs à la retraite.

Redéploiement des agents

Le Canada n’est pas isolé. D’après le Centre d’analyse stratégique, “à l’exception de l’Allemagne et de l’Italie, tous les pays étudiés ont réembauché dans les services généraux d’administration” après avoir taillé dans les effectifs. Outre le Canada, la Belgique et le Japon ont retrouvé les niveaux initiaux. Les Pays-Bas, la Nouvelle-Zélande ou le Royaume-Uni ayant, quant à eux, eu tendance à combler les manques par un recours accru à l’externalisation. Ce dernier ayant accru de près de 4 points de PIB les consommations intermédiaires de ses administrations entre 1990 et 2007.

Faut-il en conclure que les réformes administratives à l’étranger n’ont servi à rien ou pas grand-chose ? “Surtout pas ! répond Olivier Passet, chef du département des affaires économiques du Centre d’analyse stratégique. Ce n’est pas parce que les retombées financières sont légères que les changements ont été inutiles.” Les réformes ont en particulier servi à réallouer les emplois publics en fonction des besoins et à modifier les statuts, quand la structure de la fonction publique française demeurait, elle, quasiment inchangée. “Mais le message positif de nos travaux est aussi que la France ne part pas de si loin, poursuit Olivier Passet, la réforme de l’État est donc tout à fait possible.” Même si le chercheur convient que la mobilité entre fonctions publiques est un défi majeur à relever pour conduire la transformation des services publics de l’Hexagone. Notamment afin de réduire le nombre de fonctionnaires chargés des seules questions de gestion et de les redéployer davantage vers le service au public.

Néanmoins, à l’heure où l’endettement public devient un sujet brûlant, ce n’est certainement pas via la seule réforme de l’État que le gouvernement résoudra sa délicate équation budgétaire. Les études comparatives démontrent que les plus importantes économies ne se réalisent pas sur les dépenses de fonctionnement. À part la Suède et le Danemark – qui compte des ratios de fonctionnaires par habitant bien supérieurs à la France –, rares sont les pays où la contraction de l’emploi public a généré des économies substantielles. “Entre 1980 et 2006, l’essentiel de la baisse des dépenses publiques est dû à une baisse relative des dépenses de transfert ou des intérêts de la dette”, relève le Centre d’analyse stratégique. Bref, pour équilibrer les comptes, les suppressions de postes de fonctionnaires ne suffiront pas. Un choix politique devra être fait, entre une réduction des prestations sociales ou une augmentation des prélèvements obligatoires.
Laurent Fargues

“« Copier-coller » un modèle étranger est impossible”

Des rémunérations sages
Le total des rémunérations des agents publics français pèse 13 % du PIB, soit un niveau qui place la France au 5^e rang des pays de l’OCDE. Cette part a progressé depuis quinze ans, à l’inverse de nombreux pays développés, même si la hausse s’est concentrée sur la première moitié de la décennie 1990. Nantis, les fonctionnaires français ? Pas exactement. Selon les calculs du CAS, le niveau des émoluments par tête se situe sensiblement en dessous de la moyenne de l’OCDE. La France aurait fait le choix, depuis 1991, d’avoir plus de fonctionnaires moins bien payés. Un arbitrage qui se vérifie dans l’évolution du pouvoir d’achat des agents publics, qui a connu une hausse de 1,3 % par an depuis dix ans. Soit une progression inférieure de 0,3 point à celle de la moyenne des pays de l’OCDE.

La France par rapport au Royaume-Uni et à la Suède
En France, il y a…
89,5 fonctionnaires pour 1 000 habitants
22,5 % de l’emploi total sont des emplois publics
18,1 % de la richesse nationale est consacrée aux dépenses de rémunérations et de sous-traitance des administrations publiques
23,2 % de la richesse nationale est consacrée aux prestations sociales et transferts sociaux en nature
En Suède, il y a…
150 fonctionnaires pour 1 000 habitants
31 % de l’emploi total sont des emplois publics
25 % de la richesse nationale est consacrée aux dépenses de rémunérations et de sous-traitance des administrations publiques
19,2 % de la richesse nationale est consacrée aux prestations sociales et transferts sociaux en nature
Au Royaume-Uni, il y a…
90 fonctionnaires pour 1 000 habitants
18,5 % des emplois au total sont des emplois publics
23,2 % de la richesse nationale est consacrée aux dépenses de rémunérations et de sous-traitance des administrations publiques
12,8 % de la richesse nationale est consacrée aux prestations sociales et transferts sociaux en nature
Source : “Tableau de bord de l’emploi public”, Centre d’analyse stratégique.