Un vent nouveau s’apprête à souffler sur les collectivités en 2009. Il a été annoncé par Nicolas Sarkozy en personne. Le 25 septembre à Toulon, le chef de l’État déclarait que “le grand chantier de la réforme de nos administrations locales sera ouvert dès le mois de janvier”. Un acte II de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) en quelque sorte. Qui vise à répondre à un défi, précisé dans l’argumentaire présidentiel : mettre de l’ordre dans les échelons de collectivités locales car, toujours selon Nicolas Sarkozy, “le nombre et l’enchevêtrement des compétences est une source d’inefficacité et de dépenses supplémentaires”. Un constat qui n’est pas nouveau. Et qui fait même l’objet d’un consensus.

Plus personne n’ose contester que l’enchevêtrement des compétences et la contractualisation entre les différents acteurs publics – régions et État notamment – ont un coût élevé et entravent l’efficacité des politiques publiques. Quatre niveaux d’administration locale paraissent un chiffre trop élevé, surtout lorsqu’il se double des services de l’État au niveau local. Dans ses services déconcentrés, l’État a commencé à réduire la “voilure”, en cherchant à mieux articuler ses services autour du préfet de région.

Quantité de rapports pointent également l’augmentation des dépenses des collectivités, à un rythme bien supérieur à celles de l’État. Y compris en neutralisant l’effet des transferts de compétence liés à la décentralisation. Les dépenses locales sont passées de 8 % à 9,5 % du PIB en vingt-cinq ans. Outre les transferts de compétences, cette évolution s’explique par une forte augmentation des dépenses de fonctionnement, tirées par la progression de la masse salariale. Les collectivités ne seraient donc pas aussi vertueuses qu’elles le prétendent, même si le manque de données fiables en la matière empêche d’apprécier avec certitude le phénomène.

La rationalisation en marche
Quoi qu’il en soit, les collectivités sont aujourd’hui fortement incitées par l’État à effectuer leur propre RGPP. En clair, à rationaliser leur processus et rendre leurs dépenses plus efficaces. L’augmentation des contraintes financières qui pèsent sur les budgets locaux ne leur laisse guère le choix. “Nous sommes face à un contexte budgétaire difficile et à un mouvement de fond qui est le désengagement de l’État”, constate Laurent Bacquart, directeur général des services de Saint-Michel-sur-Orge (Essonne) et membre du Syndicat national des directeurs généraux (SNDGD). “Dans les mois à venir, des tensions seront inévitables sur les finances des collectivités”, a averti le Premier ministre au Salon des Maires le 25 novembre.

Entre un tarissement des ressources et une hausse des transferts de charge, les collectivités sont contraintes de dégager des marges de manœuvre. Les régions exceptées, “la plupart des collectivités sont au taquet niveau dette”, précisent plusieurs spécialistes. Dans ce contexte, l’augmentation des impôts locaux paraît inévitable. Selon une enquête réalisée par l’Association des petites villes de France (APVF) début décembre, 54 % des maires des petites villes ont l’intention d’augmenter leurs impôts locaux. Même tendance du côté des départements, qui doivent composer avec un marché de l’immobilier tendu, synonyme de baisse des droits de mutations. Pour dégager des ressources, “certaines villes vont tenter de créer des bases nouvelles pour attirer de la taxe professionnelle”, pense Laurent Bacquart.

Autre moyen, moins risqué électoralement, de retrouver quelques marges de manœuvre : agir sur le levier des dépenses. Même si le virage de la performance est amorcé depuis les années 1990, des améliorations sont toujours possibles. “Depuis maintenant dix ans, les collectivités maîtrisent mieux leurs coûts grâce à l’apparition du contrôle de gestion”, rappelle Cédric Mauduit, consultant chez Inéum. Il n’empêche, les collectivités seraient bien inspirées d’imiter la RGPP de l’État. “La révision générale des politiques publiques ne pouvait ignorer les collectivités locales”,annonçait en préambule le rapport Lambert publié en décembre 2007.

Pas de méthode imposée
Mais, principe de libre administration oblige, l’État ne peut pas imposer une RGPP aux élus locaux. Les collectivités, à en croire nombre d’observateurs, n’auraient d’ailleurs aucune leçon à recevoir sur ce plan. Certaines collectivités ont ainsi pris des mesures drastiques de réduction de leurs frais de fonctionnement au cours des dernières années, doublant parfois l’État et sa RGPP. Le Havre s’est lancé dans une contractualisation de sa masse salariale sur trois ans, le conseil général de la Manche a décidé de ne pas remplacer un fonctionnaire sur trois, et aux dernières nouvelles, Marseille aurait lancé une sorte d’audit interne, appelé revue générale des moyens municipaux. Signe des temps, de plus en plus de départements lancent des appels d’offres pour des marchés de rationalisation de leur organisation.

Mais attention, “il ne s’agit pas d’une lame de fond”, tempère Cédric Mauduit. La diversité des territoires empêche effectivement une démarche aussi systématique que la RGPP. “Les populations sont différentes, leurs attentes et leurs besoins également, sans parler de la volonté politique des élus”, souligne un haut fonctionnaire. Surtout, les collectivités peuvent intervenir, sous le contrôle du juge, dans tout domaine, sur la base de l’intérêt public local et dès lors que la compétence n’est pas dévolue par les textes à une autre personne publique. Les élus ne s’en privent pas. Libre administration et clause de compétence générale se conjuguent pour aboutir à l’enchevêtrement des compétences tant dénoncé.

“Un jardin à la française”
Plus qu’à une rationalisation des dépenses, c’est donc à une clarification des compétences des collectivités que la RGPP devrait aboutir. C’est l’une des trois pistes de réflexions abordées par le rapport Lambert, à côté de la fiscalité et de l’allégement des contraintes normatives. “La clarification devrait pouvoir se faire d’elle-même”, avance Cédric Mauduit. Selon les conclusions des entretiens territoriaux de l’Inet de novembre 2008, “les contraintes financières conduisent les collectivités à rationaliser leurs interventions et par conséquent à accroître leur spécialisation”.

Le mouvement auto-régulateur risque néanmoins de trouver rapidement ses limites. Et le législateur devrait intervenir, en tenant compte des conclusions du comité Balladur, afin de “reventiler” les compétences entre échelons. À défaut de toute suppression d’échelons, dont au demeurant le bénéfice en termes d’économies paraît somme toute limité (voir l’interview d’Alain Lambert), c’est plus à une redistribution des blocs de compétences qu’il faut s’attendre. Dans un rapport publié début octobre, le député Jean-Luc Warsmann assure qu’“il n’existe aucune définition a priori d’un noyau dur de compétences dont l’exercice serait inextricablement lié à la liberté des collectivités territoriales”.

Le même constat peut être fait pour l’application du principe de libre administration aux relations entre les différentes collectivités territoriales. Ainsi, ce principe ne devrait pas empêcher le législateur de priver une collectivité territoriale de certaines de ses compétences pour les attribuer à une autre. Tant qu’un socle de compétences suffisant est préservé pour chacune d’elles. La mission Warsmann a considéré que la clause générale de compétences n’avait pas elle-même acquis une valeur constitutionnelle. Mais, tempère le rapport, “le législateur est trop souvent tenté, pour ménager chaque catégorie de collectivités territoriales, de reconnaître simultanément à chacune d’entre elles une capacité d’intervention dans chaque domaine de compétence”. Un “jardin à la française”bien ordonné des responsabilités locales n’est peut-être pas pour demain.

Xavier Sidaner