Un monstre informatique. Un progiciel comptable de 35 000 utilisateurs couvrant les activités de 2,5 millions de fonctionnaires. Une base informatique contenant les données budgétaires de 15 ministères et, à terme, de centaines d’établissements publics. Un système d’information capable de suivre 266 milliards d’euros de dépenses aux niveaux national, régional et départemental. Chorus, le futur système d’information financière de l’État, ce sera, demain, tout cela en même temps. Ce qui explique que même les directeurs de projet les plus aguerris ont quelques sueurs froides lorsqu’ils évoquent le chantier. "Face à un tel programme, inutile de chercher à tout contrôler, commente l’ancien directeur d’un cabinet de conseil, il faut simplement tenter d’appuyer là où on sent qu’il y a des avancées possibles ou souhaitables et voir comment le tout évolue."

La dimension du projet impressionne et ce n’est sans doute pas un hasard si aucun pays ne s’y est attelé jusqu’ici à l’exception de… la France. "Surtout qu’il ne s’agit pas de consolider des comptes comme dans une multinationale ayant plusieurs filiales à l’étranger, relève Jacques Marzin, directeur de l’Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE) et chef d’orchestre de cette vaste opération, mais bien de tenir la comptabilité de l’ensemble des services de l’État dans un même système informatique." En clair, si chaque ministère pouvait disposer par le passé de son application informatique propre pour tenir sa comptabilité, tous devraient, à partir de 2011, utiliser la même. Ou comment un progiciel labellisé SAP, marque de référence en la matière, va remplacer 80 logiciels construits par chaque administration dans leur coin.

Du sur-mesure au prêt-à-porter
Sur le papier, tout est clair. Dans la pratique, le chantier est du genre ultra-complexe et incertain tant sur le plan technique qu’organisationnel. Pour le mener à bien, le ministère du Budget a installé deux structures principales. Le comité d’orientation stratégique, d’abord, qui compte des représentants de tous les ministères et se charge des aspects stratégiques et de la définition du système d’information. L’Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE), ensuite, qui conduit le projet au jour le jour. Créée en 2005, cette instance a la difficile tâche de construire, développer et assurer la maintenance de Chorus. Elle s’efforce de contenter tous les besoins et les attentes des administrations tout en orientant les ministères dans une même direction. Un expert résume : "Avant, chacun pouvait se faire son costume sur mesure chez son tailleur, demain, on passe au prêt-à-porter avec toutes les tailles mais des ourlets seront nécessaires et certains devront maigrir un peu."

Entamé en janvier, le remplacement des outils informatiques ministériels par Chorus s’effectuera par étapes. Devant les députés de la commission des finances, Jacques Marzin de l'AIFE a insisté sur ce point : "En dépit de ce que certains imaginent, il n’y aura pas de "grand soir" où seront débranchées les applications ministérielles." Et si certaines doivent être absorbées, d’autres seront maintenues et simplement reliées à Chorus. Le nouveau progiciel ne peut pas d’un coup de baguette magique prendre en compte toutes les spécificités des activités de l’État. Éducation, sécurité, culture, ingénierie… Les domaines d’intervention des ministères sont trop larges et les regrouper tous dans un même système d’information en une seule fois relève de la gageure. Exemples : les outils utilisés par le ministère de la Défense pour la gestion de ses stocks militaires ne seront pas gérés par Chorus, mais juste connectés. De même que le logiciel utilisé par le ministère de l’Éducation nationale pour le calcul des bourses d’étudiants.

Contrôle accru sur les dépenses
D’autres logiciels ministériels devraient, quant à eux, être intégrés peu à peu à Chorus. Mais sans précipitation, étant donné que ni l’AIFE ni les ministères ne souhaitent perdre des fonctionnalités essentielles aux actions de l’administration. C’est le cas des outils touchant aux activités les plus techniques. À l’image du logiciel de l’Écologie sur les chantiers de réfection des autoroutes ou de celui de la Justice pour la gestion des frais de justice. Dans ce dernier cas, il était en plus impossible d’ouvrir un accès à Chorus à l’ensemble des greffiers des tribunaux. L’AIFE a donc développé une application très allégée susceptible de jouer un rôle de passerelle.

Plus globalement, certains systèmes d’information concernant l’ensemble de la sphère de l’État resteront en dehors de Chorus tout en y étant connectés. C’est le cas de Farandole, le logiciel de Bercy servant à élaborer le budget de l’État et à produire les documents budgétaires liés aux lois de finances. Les crédits votés par les parlementaires seront donc entrés une fois pour toutes dans Chorus et les transferts d’un programme à un autre ne seront pas possibles sans remonter tout en haut de la chaîne, au niveau de l’AIFE. Ce qui risque de rigidifier la gestion au quotidien et va renforcer le contrôle du ministère du Budget sur le suivi de la dépense. "Chaque fois qu’un ministère voudra redéployer ses crédits d’un programme vers un autre, il devra au préalable obtenir un changement de ses codes informatiques", prévoit un fonctionnaire.

Autre pan non négligeable de la comptabilité qui n'est pas intégré à Chorus : la paye des fonctionnaires. Celle-ci sera à terme gérée par un autre progiciel, actuellement élaboré par l’Opérateur national de paye (ONP). Un projet de longue haleine qui aboutirait au mieux entre 2012 et 2016. D’ici là, les systèmes d’information des ressources humaines des différentes administrations seront connectés à Chorus qui intégrera uniquement les emplois et les dépenses de personnel. Dernier domaine exclu de Chorus : le patrimoine immobilier. Un module du progiciel est prévu, mais ses fonctionnalités demeurent limitées et ce sont les ministères qui continuent d’avoir la main dessus et non France Domaine, censé représenter l’État propriétaire unique. Face à ces incertitudes, l’AIFE souligne que le module actuel a vocation à évoluer et pourra à terme offrir une gestion très fine des immeubles appartenant à chaque ministère.

La moitié du budget en 2010
Au total, l’adoption de Chorus par l’ensemble des ministères s’étalera jusqu’en 2011 et s’effectuera service après service. Depuis juillet, une centaine de gestionnaires ont commencé à l’utiliser pour gérer principalement des programmes de subventions au sein des ministères du Budget, de l’Enseignement supérieur et de la Défense. En janvier, neuf programmes budgétaires de six ministères ont basculé à leur tour. Il s’agit notamment de l’enseignement agricole ou des fonctions support du ministère de la Justice. Tout au long de l’année, le déploiement va monter en puissance. Avec, en première ligne, trois ministères : l’Éducation nationale à partir de juillet, suivie de la Justice et de la Défense début 2010. Une progression qui permet à Éric Woerth, ministre du Budget, d’affirmer qu’"à cette échéance, Chorus concernera près de la moitié du budget de l’État".

En fait, les premières administrations à basculer dans le nouveau système répondent à deux critères. D’une part, ce sont celles qui effectuent une quantité suffisante d’actes comptables pour s’organiser de manière indépendante des autres ministères. D’autre part, ce sont celles qui ont d’ores et déjà une vision claire de l’organisation de leurs services sur le terrain. Et en particulier à l’échelon régional. Afin d’optimiser l’utilisation du nouvel outil, l'Inspection des finances a en effet préconisé une limitation du nombre d’utilisateurs du progiciel et du nombre de lieux d’accès à Chorus. Les chiffres retenus sont de 35 000 utilisateurs, dont 23 000 licences pleines et 12 000 accès limités. Un comité de suivi de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) spécifique sur ce thème s’est réuni le 28 juillet dernier. Il a abouti à la conclusion que les fonctions support de gestion financière de l’État seraient organisées au niveau régional. Mais encore faut-il que les directions régionales et départementales des ministères soient stabilisées. Ce qui n’est pas franchement le cas à un moment où l’État revoit la structure de ses services déconcentrés autour des préfectures.

Pas de précipitation
Chi va piano, va sano, semble-t-on penser désormais du côté de Bercy. "Je préfère repousser l’échéance d’un an et tirer tous les bénéfices d’un tel outil en matière de productivité, de qualité comptable et de réduction des délais de paiement de l’État, a déclaré Éric Woerth le 13 janvier, plutôt que de faire les choses à la va-vite, au risque de supporter des coûts bien supérieurs par la suite." Même position du côté de l’AIFE, où Jacques Marzin souligne que Chorus ne peut être déployé que si les ministères ont finalisé leur schéma d’organisation territoriale. "La seule exigence technique que nous ayons vis-à-vis des ministères est que l’organisation de leurs services budgétaires et comptables soit la même dans toutes les régions, ajoute-t-il, afin d’automatiser les procédures de paramétrage au progiciel." Une fois ce préalable acquis, il faut compter une année pleine pour basculer un programme budgétaire dans le système Chorus. Six mois de préparation au changement et de premières formations, puis encore six mois d’accompagnement plus intensif avec paramétrages des postes de travail, collecte des données et formations.

Plus fondamentalement, la Cour des comptes, dans un rapport remis aux députés en octobre, attire l’attention sur les changements internes des administrations découlant de l’arrivée de Chorus. Elle relève "la nécessité pour les ministères de se doter d’une organisation interne capable de dialoguer avec les centres supports mutualisés". Elle ajoute que les efforts de formation dépasseront le seul cercle des utilisateurs du progiciel. Les gestionnaires, ne bénéficiant pas d’un accès à Chorus, auront également besoin de comprendre la logique du nouvel outil. Les sages de la rue Cambon jugent en outre que la conduite du changement n’est pas suffisamment anticipée. "Elle n’est pas prise en compte par le projet et reste à la charge des ministères, ce qui constitue un facteur de risque pour la bonne fin du projet", notent-ils. Sans oublier que les mouvements ou les reclassements de personnels liés à la mise en place du nouveau système compliqueront encore la tâche. Un chantier de longue haleine.

Laurent Fargues