1 Le déséquilibre région-département
Le pilotage des politiques publiques est désormais régional. Et sa mise en œuvre se fait à l’échelon départemental. Ce schéma est censé donner tout son sens à la déconcentration. Au passage, l’échelon régional a conservé en miroir l’organisation ministérielle de l’État central. À l’inverse, les services départementaux de l’État n’ont plus rien à voir avec la déclinaison de l’administration centrale, mais s’inscrivent dans une logique interministérielle à travers deux ou trois grandes directions.
À la tête de ces structures, le préfet de région n’a plus autour de lui qu’une vingtaine d’interlocuteurs, le préfet de département encore moins.

Du fait de cette régionalisation, le risque d’un affaiblissement départemental est réel, accentué par la supériorité hiérarchique du préfet de région sur le préfet de département. Ce n’est pas un hasard si, le 19 novembre, le Premier ministre énonçait que “Les mutualisations en région ne doivent pas pénaliser de manière excessive les départements”. Avant de poursuivre : “le niveau départemental doit conserver des effectifs en rapport avec les missions qui restent de sa compétence”.

Dans les faits, cette double mise en garde est battue en brèche. À cause du poids croissant du préfet de région, mais aussi parce que les fonctions supports (ressources humaines, achat, immobilier) sont gérées par des plates-formes régionales qui requièrent des effectifs, lesquels sont piochés en partie sur la masse salariale des départements, par mutations et redéploiements d’agents. Même si, au sein des comités d’administration régionale (CAR), l’ensemble des acteurs de l’État ont pour mission de répartir les moyens de manière équitable, la tendance à déshabiller Pierre pour habiller Paul semble avérée.

Une tendance qui n’est pas au goût du député PS Jean-Pierre Balligand, lequel remet en question l’option régionaliste : “Les préfets de département n’ont plus beaucoup de poids pour débloquer les dossiers et l’administration régionale n’a pas l’expérience pour prendre les décisions techniques. Le département est démantelé, alors que c’est l’administration de gestion la plus expérimenté.”

2. Des effectifs mal répartis
Les services des préfectures et sous-préfectures contribuent plus que d’autres à la diminution du nombre de fonctionnaires. La règle du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite y est plus que respectée puisque, pour 1 104 départs à la retraite prévus en 2010, le nombre de suppressions de postes s’élève à 800, soit 300 de plus que la norme prévue. Concrètement, trois départs à la retraite sur quatre ne sont donc pas remplacés. Au total, pour 2010, le plafond d’emplois atteint les 29 039 équivalents temps plein.

Ces effectifs en forte baisse sont au demeurant mal répartis d’un département à l’autre. La Bretagne, le Nord et l’Île-de-France feraient les frais de ces disparités, au profit de la région Méditerranée, mieux pourvue en effectifs. “Intolérable”, pour le député UMP Marc Le Fur, qui ne décolère pas contre cette politique qui a globalement consisté à “réduire les effectifs avant de mettre en place les outils de modernisation de l’administration”. Avant d’appeler le gouvernement à s’attaquer à ces disparités. Le ministère de l’Intérieur, conscient du problème, a promis fin mai de s’attaquer à ce déséquilibre pour 2011, en piochant dans les régions excédentaires en effectifs.

3. Une réforme qui coûte cher
La réforme des services déconcentrés de l’État semble pour l’instant coûter plus qu’elle ne rapporte. Des régimes indemnitaires à harmoniser par le haut, comme celui des Tickets-Restaurant ou des cartes de cantine, des primes généreuses qu’octroie Bercy à ses agents pour faire passer la fusion impôts-trésorerie, la banalisation de la prime à la performance dans les préfectures que touche jusqu’à 60 % des agents… Les conséquences de la RGPP dans les services s’annoncent coûteuses pour l’État.

“Comme il est assez difficilement imaginable de voir régresser la situation des fonctionnaires les plus favorisés, l’alignement se fait très logiquement par le haut”, relève adroitement Michel Diefenbacher ,député UMP du Lot-et-Garonne. Une tendance confirmée par le secrétaire général du ministère de l’Intérieur, lequel admettait devant les parlementaires fin mai “une convergence des rémunérations”. Place Beauvau, les crédits consacrés au personnel augmenteront en 2010 de 1,7 % pour les préfectures. “Du point de vue de la réduction de la dépense publique et de l’endettement de l’État, le but recherché n’est toujours pas atteint”, souligne Marc Le Fur, député UMP d’Ille-et-Vilaine.

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4. Des procédures lentes
Dans 80 % des cas, les cartes d’identité ou les passeports sont délivrés en une semaine. Mais dans les 20 % restants, les délais peuvent s’allonger. Entre huit et neuf semaines pour obtenir un passeport ou une carte d’identité à Pantin (Seine-Saint-Denis). À ces délais particulièrement longs dans certaines villes s’ajoutent les files d’attente dans la quasi-totalité des préfectures pour obtenir une carte grise, obligeant certaines à fermer les guichets à certaines heures pour pouvoir écouler le stock de dossiers en souffrance.

Autre dysfonctionnement : celui touchant les installations classées. “Dans mon département, il faut six mois au minimum pour qu’un dossier soit traité par les services de la police de l’eau”, s’exclame le député PS Henri Emmanuelli. En cause, selon l’élu des Landes, les effectifs insuffisants pour traiter les dossiers. En réalité, six mois, c’est plutôt court. En moyenne, le délai pour obtenir une autorisation en matière d’installations classées est plus proche des 335 jours, selon l’indicateur de performance du rapport annuel de performance du ministère de l’Intérieur.

Plus que la question des effectifs, c’est donc la disparité d’un département à l’autre dans le traitement des dossiers qui est en cause. Et le député UMP Marc Le Fur de conclure : “À régime juridique identique, certains arrivent à faire mieux que d’autres.” En termes de gains de productivité, des efforts sont encore à accomplir. En attendant, pour le député, “ces délais sont préjudiciables à la reprise économique et à la création d’emplois”. Le ministère de l’Intérieur, pour qui la réorganisation des services n’est pas en cause, propose un modus operandi national pour raccourcir les délais.

5. Des relations hiérarchiques en rodage
Le directeur régional de l’environnement de Provence-Alpes-Côte d’Azur n’avait, semble-t-il, pas bien assimilé le nouveau schéma hiérarchique en adressant pour copie au préfet du Vaucluse un courrier destiné en priorité à son collègue de la direction départementale en charge des territoires. À moins qu’il ne s’agisse tout simplement pour le ministère de l’Écologie de garder la main sur ces services ? Cela n’est pas exclu, vu le poids pris par les directions régionales et leurs unités territoriales.

Toujours est-il que le préfet s’est plaint de ces mauvaises manières dans une lettre du 12 février 2010 que s’était procuré Acteurs publics. “Vos relations (…) ne peuvent que passer obligatoirement par le préfet de département. Ce n’est donc pas à une DDI, mais au préfet de département que vos correspondances doivent être adressées”, écrivait sèchement le préfet à l’adresse du directeur.

Désormais, le préfet est bien le pivot entre Paris et les services dans les régions. C’est à lui que revient la charge de transmettre les instructions venant des ministères, si celles-ci ne sont pas directement mises en copie aux directeurs régionaux. Sur le terrain, les préfets réunissent aujourd’hui très fréquemment, entre deux et quatre fois par mois, l’ensemble des directeurs départementaux interministériels et des sous-préfets pour faire le point sur les dossiers en cours et opérer les arbitrages qui s’imposent. Un mode de fonctionnement qui se veut au plus proche du terrain. Ce qui n’empêche pas l’échelon central d’être toujours présent.

La déconcentration a ses limites. À Paris, le secrétariat général du gouvernement peut ainsi réunir, dans une visée interministérielle, l’ensemble des directeurs des services déconcentrés avec les secrétaires généraux des ministères concernés. De quoi multiplier les déplacements des directeurs et brouiller un peu plus le jeu entre les acteurs. À eux de bien relayer l’information sur le terrain.

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6. Une gestion budgétaire à revoir
La mise en place, au 1^er janvier 2008, d’une gestion régionalisée des moyens des préfectures, avec la création de budgets opérationnels de programmes régionaux (BOP) au sein du programme de l’administration territoriale, n’a pas pour autant simplifié la vie quotidienne des directeurs départementaux. Bien au contraire. Le préfet de la région Picardie jugeait, il y a encore six mois, le système totalement inadapté, document à l’appui, en nous montrant un “memento d’utilisation des crédits” concocté par Bercy “totalement archaïque” et fondé sur un système d’abondement de crédits versés au prorata du nombre d’agents.

Compliqué, le système ne satisfait pas pleinement les directeurs départementaux qui se plaignent de devoir se débattre parmi de multiples programmes – entre quatre et six en moyenne – dépendant de plusieurs ministères pour pouvoir faire fonctionner leurs services fusionnés le mieux possible. À coup de ventilation et redistribution de crédits. Et le retard pris par le progiciel comptable Chorus n’arrange rien.

Localement, certains directeurs ont passé des conventions avec les ministères pour tenter de mettre en place un semblant de gestion unifiée de crédits. Après une année 2010 de transition, difficile sur le plan comptable, la situation devrait s’améliorer pour 2011. Les secrétariats généraux pour les affaires régionales (Sgar) disposeront de budgets régionaux dont les crédits seront arbitrés par Matignon, et déclinés en enveloppes pour chacune des nouvelles directions départementales. Dans une pure logique interministérielle.

Xavier Sidaner

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