Assurer une veille politique du pays où il se trouve, protéger nos ressortissants, exercer une diplomatie d’influence… Est-ce là, en 2010, le cœur du métier d’ambassadeur ?

Pierre Sellal : Notre cœur de métier, c’est de défendre les intérêts de la France, qu’il s’agisse d’intérêts économiques et commerciaux, mais il s’agit aussi de défendre nos valeurs, à travers la langue ou notre culture. Notre principe d’action est de se battre pour faire en sorte que ces intérêts soient pris en compte, ce que résume bien l’expression de Bernard Kouchner lorsqu’il décrit l’ambassadeur comme un “militant de la France“.

Adrien Gouteyron : Je ne peux qu’être d’accord. Mais je voudrais insister sur un mot : le métier. Je pense qu’un ambassadeur exerce des fonctions nobles qui, par les temps qui courent, ne supportent pas l’à peu près. Ces missions, que vous décrivez, les ambassadeurs les exercent dans des contextes très variés selon le pays dans lequel ils sont en poste. Cela requiert une forte qualité d’adaptation et d’efforts qui ne correspondent pas avec l’image que le public se fait de l’ambassadeur, qu’il imagine fréquentant les dîners mondains.

Pierre Sellal : Le Quai d’Orsay compte 182 ambassades ou représentations permanentes et 15 000 agents. Mais il est vrai que l’attention du public se focalise sur la figure de l’ambassadeur. Or tous les agents, du secrétaire à l’ambassadeur, assument dans un continuum la défense de nos intérêts à l’étranger. Cela requiert de leur part une analyse fine de la situation politique du pays dans lequel ils agissent et une capacité d’anticipation sans faille.

Les ambassadeurs ont-ils parfois une difficulté à se remettre en cause et à évoluer, comme l’a souligné le ministre lors de la conférence des ambassadeurs du 28 août 2009 ?

Pierre Sellal : Toute organisation a ses traditions, et elles ne sont pas toutes négatives, loin s'en faut. Peu de ministères ont connu autant de changements que le Quai d’Orsay, ces quinze dernières années. C’est un ministère en mouvement, à l'image du monde, et je ne parle pas seulement des réductions d’effectifs.

Adrien Gouteyron : Lors de mes déplacements, j’ai souvent remarqué que nos ambassadeurs sont très conscients de la noblesse de leur charge et déplorent, avec un brin de nostalgie, leur situation matérielle et les moyens dont ils disposent aujourd’hui. Cela contrarie la conscience aiguë de l’immensité de la tâche qui est la leur.
La diversité de leurs missions pousse à qualifier les ambassadeurs de “préfets à l’international”.

Est-ce aussi la marque de l’évolution de leur rôle ?

Adrien Gouteyron : En effet, l’ambassadeur est en quelque sorte le prolongement de l’action des ministres. Il n’y a pas une diplomatie qui serait autonome par rapport à la politique nationale. L’ambassadeur est porteur, à travers ses missions, des politiques qui font la richesse et la diversité de notre pays.

Pierre Sellal : L’ambassadeur est un coordonnateur de l’ensemble des services de l’État, de même nature qu’un préfet en France. Mais le propre de l’action internationale, c’est qu’il n’y a pas d’un côté une diplomatie pure et de l’autre une politique nationale qui serait menée indépendamment de la politique internationale. Toutes nos politiques ont une dimension européenne, voire internationale. Par conséquent, chacune de nos politiques sont, à des degrés divers, des enjeux diplomatiques.

Les ambassadeurs ont-ils suffisamment de moyens, compte tenu de l’étendue de leurs missions ?

Adrien Gouteyron : Pour ma part, je ne crois pas que la Révision générale des politiques publiques (RGPP) arrive au mauvais moment. Je pense que cet exercice de vertu budgétaire doit provoquer une réflexion sur les comportements et les faire évoluer. Mais il est vrai que ces périodes sont propices à des crispations, comme je le constate par exemple à travers la mise en place d’une agence culturelle au Quai d’Orsay. Les pressions qui se sont exercées ont eu raison de la volonté du ministre d’aller plus loin. Je crois réellement que les modalités de l’action culturelle doivent être différentes de celles du siècle dernier. Il faut trouver de nouveaux modes d’action en rapport avec les moyens du ministère. Les relais locaux permettent de développer notre action, de la soutenir au-delà des institutions culturelles traditionnelles.

Pierre Sellal : Force est de constater un décalage entre l’ampleur des missions et les moyens alloués. La RGPP est un exercice de gestion des deniers publics nécessaire vu la situation de nos comptes publics. Il n’en demeure pas moins que le ministère des Affaires étrangères représente 1 % du budget et 0,3 % des agents titulaires de l’État, à peine plus que le budget du ministère des Anciens Combattants. Il nous faut répartir nos moyens entre un très grand nombre de postes, dans le contexte du choix qu’ont fait nos plus hautes autorités de confirmer l’universalité de la diplomatie, et tenir compte de l’accroissement à raison de 4 à 5 % par an du nombre de Français vivant à l’étranger, auxquels il convient de fournir un service public de qualité.

La politique culturelle fait figure de priorité des priorités…

Pierre Sellal : L'action culturelle est effectivement un domaine essentiel de l’action extérieure de la France et fait partie des objectifs fondamentaux de notre diplomatie. Il s’agit aussi de concevoir la meilleure organisation possible. Un choix stratégique a été fait : distinguer entre d'une part une fonction stratégique de pilotage politique, assurée par le ministère, d'autre part un opérateur qui s’appuiera sur les services de nos ambassades.

Adrien Gouteyron : L’idée est satisfaisante sur un plan intellectuel. J’espère juste que l’agence aura les moyens de développer son action et qu’elle aura, à terme, la maîtrise du réseau culturel.

Cet intérêt manifeste pour l’action culturelle ne se fait-il pas au détriment d’autres missions, comme l’aide au développement, par exemple ?

Adrien Gouteyron : C’est un lieu commun de dénoncer les manques de moyens. Mais je le répète : la RGPP est d’une rigueur qui dépasse les efforts que d’autres ministères ont à faire. En termes d’effectifs, le Quai d’Orsay doit supprimer 700 emplois sur trois ans, dont 250 cette année. C’est très sévère. Cela oblige les responsables à s’engager dans une gestion rigoureuse et une évaluation des résultats qui n’a guère été la tradition du Quai d’Orsay jusqu’à présent. C’est indispensable. J’ai été ainsi frappé de constater qu’en matière de délivrance de visas, il n’existait pas de mesure des délais d’attente, ni du nombre de visas délivrés.

Pierre Sellal : La discipline est vertueuse et nous ne l’avons pas découverte avec la RGPP. Les enquêtes que nous menons montrent, que dans le domaine de la gestion des visas par exemple, nous sommes au premier rang de la zone Schengen. Mais il faut tenir compte des contraintes qui découlent du cadre européen. L’obligation nouvelle de motiver les refus de visas introduira ainsi une charge de travail supplémentaire qui peut être évaluée à 40 équivalents temps pleins. De fait, nous sommes obligés de faire des choix, dès lors que notre plafond d’emplois est contraint. En matière de coopération, nous attribuons des bourses de formation à des ressortissants de pays qui ne sont pas considérés comme des pays en développement et qui ne peuvent donc pas être comptabilisées comme de l’aide au développement. Naturellement, nous sommes aussi attentifs à promouvoir des opérations en faveur du développement. Ce type d’arbitrage est quotidien.

En termes de rayonnement culturel, l’accent doit également être mis sur le réseau de nos lycées français à l’étranger. Il semblerait que, là aussi, les moyens ne soient pas suffisants…

Adrien Gouteyron : Je crois que notre réseau scolaire est l’un des moyens et non des moindres en termes de rayonnement à l’international, qui est très apprécié. Mais la concurrence est un peu plus vive et nous souffrons d’une certaine pesanteur administrative. Nous devons être vigilants, car la demande des parents est forte hors de France.

Pierre Sellal : Nos lycées constituent en effet un levier d’action extraordinaire, qu’il faut absolument préserver et développer. Mais il est vrai que nous ne parvenons pas à satisfaire entièrement la demande, y compris en provenance de parents étrangers du pays hôte qui veulent scolariser leurs enfants dans nos écoles.

L’ensemble de ces missions est-il bien adapté au réseau consulaire tel qu’il vient d’être arrêté et qui classe les ambassades en trois catégories ?

Adrien Gouteyron : L’adaptation de notre carte diplomatique était nécessaire. On peut très bien faire évoluer le réseau sans nuire à notre capacité d’action, même si les ambassadeurs y ont été réticents ici ou là.

Pierre Sellal : La contrepartie de l’universalité de notre réseau diplomatique, c’est sa modularité. Une ambassade en Afrique ne peut être calquée sur le modèle de l’ambassade de Washington. Le défi consiste donc à optimiser la gestion de nos effectifs dont beaucoup sont recrutés localement. Tout cela exige une capacité d’adaptation qui doit être le propre d’un ministère en mouvement.

Adrien Gouteyron : Oui, mais le mouvement est parfois lent !

Débat animé par Xavier Sidaner
Photos Vincent Baillais

Adrien Gouteyron, en cinq dates
1933 : Naissance le 13 mai à Rosières (Haute-Loire)
1978 : Sénateur UMP
1989 : Maire UMP de Rosières
2008 : Président de la commission de contrôle des comptes du Sénat
2009 : Rapporteur spécial en 2009 de la mission “Action extérieure de l’État”.

Pierre Sellal, en cinq dates
1952 : Naissance le 13 février à Mulhouse
1973 : ENA (promotion François Rabelais)
1997 : Directeur de cabinet d’Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères
2002 : Représentant permanent de la France auprès de l’Union européenne
2009 : Secrétaire général du Quai d’Orsay.