C’est le dossier social de l’année. Certains disent la dernière grande réforme du quinquennat de Nicolas Sarkozy. Un chantier qu’il aurait été de mauvais augure d’ouvrir avant les régionales. De quoi s’agit-il ? De la “petite” question de l’équilibre financier des retraites. Une bagatelle qui plombera le déficit de la Sécu de 100 milliards d’euros par an à l’horizon 2050, à en croire François Fillon, même si son chiffre n’est pas “sourcé” et paraît quelque peu alarmiste.

Un dossier brûlant en tout cas, qui a souvent été évoqué par le Président comme un moyen de rééquilibrer les comptes publics. Ou du moins sur lequel il ferait preuve de courage et prendrait ses responsabilités. Autant de déclarations qui ne pouvaient qu’échauder les syndicats, à peine calmés par le léger décalage du calendrier qui a repoussé à l’automne la présentation d’un projet de loi. Le texte marquera-t-il une réforme en profondeur du système français de retraites ?

Une chose est sûre, la question des retraites des fonctionnaires y occupera une place de choix. Le gouvernement n’a cessé d’envoyer des signaux en ce sens. Un jour, c’est le Premier ministre qui affirme que la question des six derniers mois de carrière comme base de calcul des pensions des agents sera posée. Un autre, c’est le ministre de la Fonction publique qui assure qu’elle ne sera pas forcément débattue.

Mi-mars, le Président a préservé la chèvre et le chou, en assurant qu’“il serait très injuste de considérer la retraite des fonctionnaires au seul prisme du calcul sur les six derniers mois”, étant donné que leurs primes ne sont pas comprises dans cette base, tout en proposant de mettre “tous ces éléments sur la table”.

Rendez-vous en urgence

Tous les éléments sont peut-être sur la table, mais, pour l’heure, personne n’est autorisé à les évoquer. Matignon et Bercy restent muets sur les réformes envisagées, tout comme le Conseil d’orientation des retraites (COR) qui actualise ses projections pour mi-avril. Un nouveau rendez-vous sur les retraites a en effet été fixé en urgence par l’Élysée, qui a quelque peu bousculé les habitudes de travail de la maison.

“La loi Fillon prévoyait trois rendez-vous : en 2008, 2012 et 2016, note un expert. En organiser un nouveau cette année n’a pas grand sens et risque de pousser les prévisionnistes à bâcler un peu.” D’autant que le COR est un service relativement modeste, comptant une dizaine de personnes en tout et pour tout. ”Le COR préparera quelques prévisions à partir d’hypothèses standard et rentrera dans les détails au fur et à mesure des demandes du gouvernement et des partenaires sociaux”, poursuit l’expert.

Mais s’agissant des fonctionnaires, la crise n’a pas changé grand-chose, ni aux grands équilibres, ni aux projections. Grosso modo, les pensions des agents publics au sens large pèsent 22 % du total des retraites versées, soit quelque 50 milliards sur 230 milliards d’euros. Les retraités de la fonction publique de l’État sont de loin les premiers représentés, puisqu’ils sont environ 1,8 million sur les 3,7 millions de retraités du public.

Au vu de la pyramide des âges et sous réserve du maintien du non remplacement d’un départ à la retraite sur deux, le rapport entre cotisants et pensionnés devrait se dégrader dans les décennies à venir. À l’horizon 2050, il y aurait ainsi bien moins d’un cotisant pour un retraité dans la fonction publique de l’État et l’égalité serait à peine atteinte pour les fonctionnaires des collectivités et des hôpitaux.

Cela signifie-t-il qu’il y a urgence à agir pour rééquilibrer le régime retraites des fonctionnaires ? Jean-Michel Charpin, membre du COR, nuance : “L’idée selon laquelle chaque régime doit être équilibré n’a aucun sens sur le plan économique. Ce n’est pas parce qu’il y a moins de mineurs cotisants que les retraites des mineurs doivent être remises en cause…”

“Pillage en règle”

Politiquement pourtant, il serait délicat de laisser trop filer le déficit des retraites des agents publics et de compter sur les cotisations du privé pour renflouer les caisses. Les délicates négociations liées au transfert des contractuels de La Poste sur les caisses des régimes complémentaires du privé (Agirc-Arrco) l’illustrent.

Alors qu’il avait été envisagé que l’Agirc-Arrco verse en une fois une soulte à l’Ircantec, la caisse des contractuels du public, en compensation de la perte des nouveaux cotisants, le gouvernement a finalement battu en retraite. Face aux protestations et notamment à celle de l’association libérale “Sauvegarde retraites”, qui dénonçaient un “pillage en règle”, il a été décidé des rencontres annuelles entre les deux caisses de retraite pour estimer au fur et à mesure les pertes de l’une et les compensations de l’autre.

Plus largement, le débat sur les retraites en France s’accompagne irrémédiablement d’une comparaison entre public et privé. L’air est connu : le régime des fonctionnaires serait plus avantageux que celui des salariés, étant donné que la pension est calculée sur les six derniers mois de carrière et non sur les vingt-cinq meilleures années. Ce à quoi il faut ajouter les nantis bénéficiant du droit de partir plus tôt en retraite (policiers, militaires, surveillants de prison, etc.).

L’association “Sauvegarde retraites” ne rate pas une occasion d’enfoncer le clou. “La plus grande inéquité porte sur les taux de remplacement, alerte Pierre-Édouard du Cray, c’est-à-dire sur le pourcentage de son dernier salaire que le retraité touche effectivement.” Une récente étude de l’association rappelle que la réforme de 2003 n’a pas touché à toute une série d’avantages : départ possible avant 60 ans pour certains métiers, retraite anticipée pour les mères de trois enfants, possibilités de trimestres gratuits, etc.

De fait, les travaux les plus sérieux de comparaison entre public et privé concluent que les écarts de situation ne concernent pas tant les niveaux de pensions que les écarts d’âge d’entrée dans la vie active, de liquidation et d’espérance de vie. “Il est de plus en plus difficile de justifier par rapport au privé certains régimes des fonctionnaires, en particulier sur l’âge de départ”, confie un magistrat de la Cour des comptes, fin connaisseur du dossier.

La question est autant symbolique que financière. Ce ne sont pas les avantages des danseurs de l’Opéra ou des aiguilleurs du ciel qui creusent les déficits, mais ils peuvent susciter des crispations. Plus largement, un agent sur quatre – toute fonction publique confondue – prend sa retraite avant ou à 55 ans, ce qui n’est pas possible sous les régimes du privé.

Allongement des carrières

Pourtant, derrière les règles, la réalité des fins de carrière des fonctionnaires n’est pas si éloignée que cela de celles du privé. Dans les moyennes, en tout cas. En 2008, un agent public prend ainsi en moyenne sa retraite à 58 ans et huit mois, tandis qu’un salarié cesse de travailler à 59 ans, même s’il fait jouer ses droits à la retraite plus tard. “L’âge de cessation d’activité est proche, commente Henri Sterdyniak, économiste à l’OFCE. Seulement, les fonctionnaires touchent leur pension immédiatement, alors que les salariés marinent dans des dispositifs d’assurance-chômage avant 60 ans.”

La réforme de 2003, qui a porté de 37,5 à 40 ans la durée de cotisation des agents publics, produit également des effets substantiels. Entre 2003 et 2008, l’âge moyen de départ en retraite des fonctionnaires a augmenté de 9 mois dans la fonction publique d’État et de 10 mois dans les fonctions publiques hospitalière et territoriale.

De même, en théorie, les agents publics sont censés toucher 75 % de leur dernier traitement, soit un ratio bien supérieur au privé, mais cela n’inclut pas les primes. Or, ces dernières représentent en moyenne 20 % du salaire des fonctionnaires. Le COR estime qu’à durée de cotisation équivalente, le taux de remplacement réel des fonctionnaires atteint 68,7 %, contre 64,1 % pour un cadre du secteur privé. Cela étant, cette relative faiblesse de l’écart va peu à peu s’accentuer.

En 2020 et 2050, le taux de remplacement des cadres du privé devrait dégringoler à 56,7 %, puis à 53,2 %. Tandis que celui des fonctionnaires demeurera stable autour de 69 %. “Il ne faut pas surestimer ce type de comparaisons sur des cas abstraits, prévient toutefois un expert de l’Observatoire des retraites dépendant de l’Agirc-Arrco. Il y a toutes sortes de biais possibles et les carrières complètes des fonctionnaires sont relativement mal connues.”

Selon que les statisticiens prennent en compte les régimes spéciaux, des durées de cotisation équivalentes ou la réforme de 2003, les résultats varient. Exemple : une étude de 2004 concluait que depuis la réforme de 2003, les taux de remplacement des fonctionnaires baissaient, alors que ceux des salariés du privé demeuraient inchangés.

Dans ce contexte, difficile de prévoir avec exactitude les effets des deux principales pistes de réforme envisagée par le gouvernement : allonger la période servant de base au calcul de la pension et augmenter la durée de cotisation. La première solution devrait a priori réduire le niveau des retraites des agents, puisqu’elles ne seraient plus calculées par rapport aux six derniers mois, mais par rapport à une période plus longue.

À l’OFCE, Henri Sterdyniak relève néanmoins que le pouvoir d’achat du traitement indiciaire des agents publics a perdu 15 % entre 1985 et 2008 et qu’une pension calculée sur les dix meilleures années pourrait permettre aux fonctionnaires de voir leur retraite progresser de 2 %. “La grande masse des fonctionnaires n’a pas de promotion au cours de ces dix dernières années, ajoute le chercheur, donc paradoxalement ils pourraient y gagner en moyenne.”

Des réformes coûteuses

Surtout, le gouvernement ne conçoit pas de changer la règle des six mois sans intégrer une partie des primes touchées par les agents, comme la réforme de 2003 a d’ailleurs commencé de le faire. Or là, attention, le terrain est miné. L’opération, afin d’être équitable, nécessiterait de remettre à plat l’ensemble des primes touchées par les fonctionnaires. Un maquis complexe dans lequel le gouvernement serait bien imprudent de se hasarder. Le risque étant d’en ressortir avec l’obligation de consacrer une enveloppe plus importante aux pensions des agents publics…

Selon les estimations de l’OFCE, les agents ayant 40 % de primes dans leur salaire doivent en effet se contenter aujourd’hui d’un taux de remplacement de 60 %. Une simulation de l’Insee avait également conclu que si les pensions des fonctionnaires étaient établies selon les mêmes règles que le privé – en fonction des vingt-cinq meilleures années et primes incluses –, elles diminueraient de l’ordre de 10 ou 20 % en moyenne, mais que 12 % à 25 % des agents seraient gagnants.

Reste l’hypothèse de revenir sur les avantages permettant à certains agents de partir plus tôt. Là aussi, le gouvernement a intérêt à manier le sujet avec des pincettes, s’il ne veut pas alourdir la facture. La réforme des régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP l’a prouvé. "Même si l’effet sur l’allongement des carrières est déjà très sensible", note un responsable de l’Observatoire des retraites.

En témoigne aussi le récent accord proposé aux infirmières, kinés et puéricultrices qui leur proposent de passer dans la catégorie A de la fonction publique tout en abandonnant leur droit de départ à la retraite à 55 ans. Celles et ceux qui choisiront de basculer verront leur traitement augmenter, pour un coût annuel évalué à 500 millions d’euros en 2015, puis à 900 millions entre 2020 et 2030. Le recul des départs en retraite rapportant lui de l’ordre de 439 millions d’euros d’économies aux caisses de retraite en 2015.

Des exemples qui laissent penser que plus qu’un accord général pour tous les fonctionnaires à la faveur d’un projet de loi, qui serait socialement et financièrement risqué, le gouvernement aurait intérêt à continuer de revenir sur certains droits au cas par cas, métier par métier. Quitte à mettre de temps en temps la main à la poche.
Laurent Fargues

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