Jean-Michel Severino, 52 ans, est une exception parmi les hauts fonctionnaires. Placé à la tête de l’Agence française de développement (AFD) en avril 2001, il dirige toujours cette institution. Et son départ n’est pas à l’ordre du jour. Une longévité qui s’explique aisément par la connaissance de son sujet, maîtrisé sur le bout des doigts, qui fait de lui un expert reconnu internationalement. "S’il veut appeler le secrétaire général de l’ONU, il l’a en quelques minutes au bout du fil", témoigne l’un de ses proches… On imagine mal le secrétariat d’État à la Coopération, autorité de tutelle de l’AFD, se défaire de cet homme de réseau qui a tissé sa toile dans 70 pays. Au niveau international, bénéficier d’un tel appui est un atout indéniable. Autre exemple : Jean-François Girard, directeur de la santé durant onze ans, notamment pendant le scandale du sang contaminé.

Mais les hauts fonctionnaires qui durent à un poste stratégique sont rares. Ambassadeurs, directeurs d’administration centrale, recteurs, pour ne citer que les principaux, occupent des postes "à la discrétion du gouvernement". La règle est simple : après une nomination en Conseil des ministres, un simple décret suffit pour les débarquer la semaine suivante. Ce qui ne survient pas qu’en cas d’alternance politique, loin s’en faut. Ces grands commis de l’État "sautent" pour des raisons politiques : changement de ministres… ou parce que tel ministre a quelqu’un à placer. Un membre de cabinet peut aussi vouloir mettre fin à ses fonctions et retourner dans son administration d’origine, aux dépens de celui qui est en poste. Et parfois, c’est aussi une question de compétences.

"Spoil system"

Ce régime de nomination "discrétionnaire" s’accorde néanmoins avec le système de la carrière qui régit les recrutements des fonctionnaires en France. Titulaires de leur grade, ils ne sont aucunement propriétaires de leur poste et sont assurés de faire carrière dans l’administration s’ils le souhaitent. Ce régime de nomination politique, proche du spoil system à l’américaine, a une justification essentielle : il garantit aux ministres la confiance en des agents qui auront ensuite la lourde tâche d’assurer la mise en œuvre des politiques publiques. "Nul ne peut nier la nécessité pour un gouvernement d’avoir des relais fiables sur lesquels il peut compter pour l’application de sa politique", argumente Bernard Boucault, directeur de l’ENA.

Sauf que cette politisation des emplois, qui joue à l’entrée comme à la sortie de poste, pose questions en période de réforme. Ces hauts fonctionnaires n’ont pas toujours le temps de lire leur lettre de mission qu’ils sont déjà à faire leurs cartons pour rejoindre une autre affectation. En moyenne, la durée sur un emploi discrétionnaire est de trois à quatre ans. Un temps court. "Pour le cycle d’une réforme, il faut six mois pour s’installer, au moins un an pour lancer les réformes, vingt-quatre mois pour voir si ça marche", détaille Jean-Michel Eymeri-Douzans, professeur en sciences politiques.

Un exemple parmi d’autres : le ministère de l’Écologie a connu trois directeurs des ressources humaines depuis 2007… Une telle instabilité est problématique lorsqu’il s’agit de gérer la carrière de près de 100 000 agents frappés pour la plupart par des restructurations massives. Pascal Pavageau, responsable FO au ministère de l’Écologie, s’agace de ces pratiques de nomination contraires aux règles qui prévalent pour les corps de catégories A. "Le président de commission administrative paritaire (CAP) émet des avis défavorables pour des demandes de mobilité pour les catégories A inférieures à trois ans, explique le syndicaliste. Pour toutes les CAP, c’est comme ça. Or l’administration fait l’inverse avec les corps dirigeants."

Moment de flottement

Mais inutile de céder à la panique. "Lorsqu’un fonctionnaire quitte son poste, on ne fait pas table rase du passé, il y a une équipe qui assure les arrières", constate Charles Bonissol, de la CFE-CGC. Et sur le terrain, "ce n’est pas parce que le titulaire d’un poste change que le schéma imaginé de réforme est remis en question", complète François Chambon, directeur de l’institut régional d’administration de Metz, qui forme les futurs administrateurs de demain. À l’heure du management participatif, le haut fonctionnaire isolé dans sa tour d’ivoire n’existerait plus.

Néanmoins, les très hauts fonctionnaires donnent souvent le la dans l’administration. "Parfois, lorsque le numéro un s’en va, le deux suit, puis le trois. Un changement d’équipe peut entraîner la fin et la détérioration de ce qui a été mis en place par l’ancienne équipe", témoigne un agent. Sans compter qu’un bon manager, doté d’un vrai leadership ne se trouve pas à tous les coins de rue. Lorsqu’un nouveau cadre administratif prend ses fonctions, il y a toujours un moment de flottement. Les syndicats en savent quelque chose. Un bon test ? La participation de ces fonctionnaires frais émoulus aux instances paritaires dans lesquelles ils se retrouvent avec les syndicats. "Ils arrivent parfois avec des idées toutes faites, mais sans connaître réellement les dossiers", relève Roger Martinez, de FO Culture, qui est de toutes les commissions paritaires de son ministère.

Vers un mandat fixe ?

Bien souvent, les règles de fonctionnement et les rouages de ces instances, "les hauts fonctionnaires ne les connaissent pas", complète un syndicaliste. Parmi les personnes interrogées, aucune n’ose remettre en cause la qualité intrinsèque des individus. Tout haut fonctionnaire qui se respecte est très souvent épris d’un sens de l’intérêt général.

Et c’est bien pour ne pas avoir à regretter leur départ que chacun a sa petite idée pour limiter le turn-over. "Si on pense que cinq ans est une durée suffisante, on pourrait instaurer un système de mandat", lance Jean-Michel Eymeri-Douzans, professeur de sciences politiques. Un tel système est à double tranchant : "Si l’on fixe une durée limite, il faut aussi inventer un procédé pour mettre un terme aux fonctions si l’agent s’avère incompétent." Nombreux sont les experts qui préféreraient revoir les règles de nomination. L’idée de faire appel à une commission indépendante fait son chemin. Ou comment légitimer la nomination, aux termes d’une procédure transparente, d’un haut fonctionnaire reconnu pour sa compétence. Et auquel le politique ferait suffisamment confiance. Suffisamment pour le laisser durer.

Xavier Sidaner

La bougeotte des préfets


Jamais la préfectorale n’a connu autant de changements dans ses rangs que depuis ces deux dernières années. Depuis 2007, Daniel Canepa, préfet de la région Île-de-France et président de l’Association du corps préfectoral, note qu’il y a eu 90 % de changements à la tête des préfectures. En d’autres termes, seulement 10 % des préfets sont restés en poste depuis l’élection de Nicolas Sarkozy à la présidence de la République. C’est peu et "extrêmement court", se lamente Daniel Canepa. Lequel avoue ne pas avoir trouvé la "pierre philosophale" pour tenter de contrer une telle volatilité lorsqu’il était, entre 2004 et 2006, secrétaire général du ministère de l’Intérieur, ministère de rattachement des préfets. Le corps préfectoral et la gestion de la carrière de ses membres s’apparentent à un véritable jeu de taquin. "Vous en bougez un qu’il faut nécessairement en bouger un autre, puis encore un autre sur le territoire", résume Daniel Canepa. Une gestion du corps rigoureuse qui empêche qu’un poste reste trop longtemps vacant. "Heureusement, on ne défait pas tout ce que le prédécesseur a fait", admet le préfet.