ministères

Les cabinets ministériels à la diète

laureberthier — Tue, 31 Aug 2010 10:29:13 +0200

Réunis à l’Élysée le 30 août, le président de la République, le Premier ministre François Fillon et le ministre du Budget François Baroin ont examiné de nouvelles mesures d’économies sur le train de vie des responsables publics. S’agissant du nombre des collaborateurs de cabinet, tous les membres du gouvernement dépassant les effectifs dictés en 2007 par Matignon – 20 collaborateurs pour un ministre, 4 pour un secrétaire d’État – ont adressé avant le 31 juillet un échéancier leur permettant de respecter ces plafonds. L’Élysée assure que “les sureffectifs des cabinets ont déjà été réduits d’un tiers” et promet qu’“à la fin octobre, tous les cabinets seront retournés à l’effectif prescrit”.

Les budgets de rémunérations et de déplacements des cabinets ont aussi été réduits de 10 %. Deux mois après les démissions des secrétaires d’État Christian Blanc et Alain Joyandet – le premier mis en cause pour des dépenses de cigares, le second pour avoir eu recours à la location d’un avion privé pour 116 500 euros –, l’Élysée indique que “la prise en charge des frais liés à la vie privée des membres du gouvernement sur leurs deniers personnels est désormais très strictement appliquée”. Ce qui implique “la suppression des locations en parc privé” et des “déplacements strictement encadrés”.

10 000 véhicules en moins

Autres annonces : les suppressions de 7 000 logements de fonction – les textes réglementaires seront publiés avant la fin de l’année – et de 10 000 véhicules du parc automobile de l’État d’ici 2013. Les préfets devront par ailleurs présenter avant fin 2010 “des schémas pluriannuels globaux de stratégie immobilière pour tous les services de l’État de leur département”. L’État ne signera plus de bail en Île-de-France dont le loyer annuel dépasserait 400 euros au mètre carré, promet encore l’Élysée.

Sur fond de restrictions budgétaires tous azimuts, le gouvernement entend se montrer exemplaire. Nicolas Sarkozy a ainsi appelé le Premier ministre et le ministre du Budget “à poursuivre sans relâche l’effort dans ce domaine, qui fera l’objet de points d’étape tous les trimestres”, précise un communiqué de l’Élysée.

Sylvain Henry

Ces hauts fonctionnaires qui valsent

admin — Thu, 29 Oct 2009 10:22:24 +0100

Jean-Michel Severino, 52 ans, est une exception parmi les hauts fonctionnaires. Placé à la tête de l’Agence française de développement (AFD) en avril 2001, il dirige toujours cette institution. Et son départ n’est pas à l’ordre du jour. Une longévité qui s’explique aisément par la connaissance de son sujet, maîtrisé sur le bout des doigts, qui fait de lui un expert reconnu internationalement. "S’il veut appeler le secrétaire général de l’ONU, il l’a en quelques minutes au bout du fil", témoigne l’un de ses proches… On imagine mal le secrétariat d’État à la Coopération, autorité de tutelle de l’AFD, se défaire de cet homme de réseau qui a tissé sa toile dans 70 pays. Au niveau international, bénéficier d’un tel appui est un atout indéniable. Autre exemple : Jean-François Girard, directeur de la santé durant onze ans, notamment pendant le scandale du sang contaminé.

Mais les hauts fonctionnaires qui durent à un poste stratégique sont rares. Ambassadeurs, directeurs d’administration centrale, recteurs, pour ne citer que les principaux, occupent des postes "à la discrétion du gouvernement". La règle est simple : après une nomination en Conseil des ministres, un simple décret suffit pour les débarquer la semaine suivante. Ce qui ne survient pas qu’en cas d’alternance politique, loin s’en faut. Ces grands commis de l’État "sautent" pour des raisons politiques : changement de ministres… ou parce que tel ministre a quelqu’un à placer. Un membre de cabinet peut aussi vouloir mettre fin à ses fonctions et retourner dans son administration d’origine, aux dépens de celui qui est en poste. Et parfois, c’est aussi une question de compétences.

"Spoil system"

Ce régime de nomination "discrétionnaire" s’accorde néanmoins avec le système de la carrière qui régit les recrutements des fonctionnaires en France. Titulaires de leur grade, ils ne sont aucunement propriétaires de leur poste et sont assurés de faire carrière dans l’administration s’ils le souhaitent. Ce régime de nomination politique, proche du spoil system à l’américaine, a une justification essentielle : il garantit aux ministres la confiance en des agents qui auront ensuite la lourde tâche d’assurer la mise en œuvre des politiques publiques. "Nul ne peut nier la nécessité pour un gouvernement d’avoir des relais fiables sur lesquels il peut compter pour l’application de sa politique", argumente Bernard Boucault, directeur de l’ENA.

Sauf que cette politisation des emplois, qui joue à l’entrée comme à la sortie de poste, pose questions en période de réforme. Ces hauts fonctionnaires n’ont pas toujours le temps de lire leur lettre de mission qu’ils sont déjà à faire leurs cartons pour rejoindre une autre affectation. En moyenne, la durée sur un emploi discrétionnaire est de trois à quatre ans. Un temps court. "Pour le cycle d’une réforme, il faut six mois pour s’installer, au moins un an pour lancer les réformes, vingt-quatre mois pour voir si ça marche", détaille Jean-Michel Eymeri-Douzans, professeur en sciences politiques.

Un exemple parmi d’autres : le ministère de l’Écologie a connu trois directeurs des ressources humaines depuis 2007… Une telle instabilité est problématique lorsqu’il s’agit de gérer la carrière de près de 100 000 agents frappés pour la plupart par des restructurations massives. Pascal Pavageau, responsable FO au ministère de l’Écologie, s’agace de ces pratiques de nomination contraires aux règles qui prévalent pour les corps de catégories A. "Le président de commission administrative paritaire (CAP) émet des avis défavorables pour des demandes de mobilité pour les catégories A inférieures à trois ans, explique le syndicaliste. Pour toutes les CAP, c’est comme ça. Or l’administration fait l’inverse avec les corps dirigeants."

Moment de flottement

Mais inutile de céder à la panique. "Lorsqu’un fonctionnaire quitte son poste, on ne fait pas table rase du passé, il y a une équipe qui assure les arrières", constate Charles Bonissol, de la CFE-CGC. Et sur le terrain, "ce n’est pas parce que le titulaire d’un poste change que le schéma imaginé de réforme est remis en question", complète François Chambon, directeur de l’institut régional d’administration de Metz, qui forme les futurs administrateurs de demain. À l’heure du management participatif, le haut fonctionnaire isolé dans sa tour d’ivoire n’existerait plus.

Néanmoins, les très hauts fonctionnaires donnent souvent le la dans l’administration. "Parfois, lorsque le numéro un s’en va, le deux suit, puis le trois. Un changement d’équipe peut entraîner la fin et la détérioration de ce qui a été mis en place par l’ancienne équipe", témoigne un agent. Sans compter qu’un bon manager, doté d’un vrai leadership ne se trouve pas à tous les coins de rue. Lorsqu’un nouveau cadre administratif prend ses fonctions, il y a toujours un moment de flottement. Les syndicats en savent quelque chose. Un bon test ? La participation de ces fonctionnaires frais émoulus aux instances paritaires dans lesquelles ils se retrouvent avec les syndicats. "Ils arrivent parfois avec des idées toutes faites, mais sans connaître réellement les dossiers", relève Roger Martinez, de FO Culture, qui est de toutes les commissions paritaires de son ministère.

Vers un mandat fixe ?

Bien souvent, les règles de fonctionnement et les rouages de ces instances, "les hauts fonctionnaires ne les connaissent pas", complète un syndicaliste. Parmi les personnes interrogées, aucune n’ose remettre en cause la qualité intrinsèque des individus. Tout haut fonctionnaire qui se respecte est très souvent épris d’un sens de l’intérêt général.

Et c’est bien pour ne pas avoir à regretter leur départ que chacun a sa petite idée pour limiter le turn-over. "Si on pense que cinq ans est une durée suffisante, on pourrait instaurer un système de mandat", lance Jean-Michel Eymeri-Douzans, professeur de sciences politiques. Un tel système est à double tranchant : "Si l’on fixe une durée limite, il faut aussi inventer un procédé pour mettre un terme aux fonctions si l’agent s’avère incompétent." Nombreux sont les experts qui préféreraient revoir les règles de nomination. L’idée de faire appel à une commission indépendante fait son chemin. Ou comment légitimer la nomination, aux termes d’une procédure transparente, d’un haut fonctionnaire reconnu pour sa compétence. Et auquel le politique ferait suffisamment confiance. Suffisamment pour le laisser durer.

Xavier Sidaner

La bougeotte des préfets

Jamais la préfectorale n’a connu autant de changements dans ses rangs que depuis ces deux dernières années. Depuis 2007, Daniel Canepa, préfet de la région Île-de-France et président de l’Association du corps préfectoral, note qu’il y a eu 90 % de changements à la tête des préfectures. En d’autres termes, seulement 10 % des préfets sont restés en poste depuis l’élection de Nicolas Sarkozy à la présidence de la République. C’est peu et "extrêmement court", se lamente Daniel Canepa. Lequel avoue ne pas avoir trouvé la "pierre philosophale" pour tenter de contrer une telle volatilité lorsqu’il était, entre 2004 et 2006, secrétaire général du ministère de l’Intérieur, ministère de rattachement des préfets. Le corps préfectoral et la gestion de la carrière de ses membres s’apparentent à un véritable jeu de taquin. "Vous en bougez un qu’il faut nécessairement en bouger un autre, puis encore un autre sur le territoire", résume Daniel Canepa. Une gestion du corps rigoureuse qui empêche qu’un poste reste trop longtemps vacant. "Heureusement, on ne défait pas tout ce que le prédécesseur a fait", admet le préfet.

La petite carte de l’investissement public

admin — Tue, 13 Oct 2009 13:45:45 +0200

C’est un peu la course à l’échalote. Depuis que Nicolas Sarkozy a annoncé la souscription d’un emprunt national pour financer des grands projets, tous les ministres s’y sont mis. Leur but ? Proposer des investissements "d’avenir" et faire profiter leur administration de la manne qui se profile. Chacun y va de son couplet. Hervé Morin, ministre de la Défense, affirme que "sa copie est prête". Jean-Louis Borloo, ministre de l’Écologie, espère financer une partie de son plan de développement du transport ferroviaire de marchandises de 7 milliards d’euros par ce biais. Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d’État à l’Économie numérique, a organisé un séminaire intitulé "Numérique : investir aujourd’hui pour la croissance de demain". Opportunité que Frédéric Mitterrand, ministre de la Culture, a saisie pour faire part de ses ambitieux projets sur ce terrain…

Ministères en concurrence
"On reçoit toutes sortes de projets de la part des ministères", confirme Élisabeth Lulin, membre de la commission de réflexion sur le grand emprunt. En fixant une première feuille de route, le président de la République a ouvert la compétition. À ses yeux, "trois défis majeurs" sont prioritaires : l’économie de la connaissance, la compétitivité des entreprises et les équipements industriels innovants. Vaste programme. Plus précisément, Nicolas Sarkozy a cité l’énergie solaire, les énergies marines, la fibre optique, les nanotechnologies, le stockage de l’énergie électrique et les biotechnologies. Mi-septembre, François Fillon a insisté sur le numérique et le déploiement du très haut débit, tandis que Michel Rocard, co-président avec Alain Juppé de la commission de réflexion sur le grand emprunt, a évoqué la croissance verte. Bref, comme l’a relevé l’ancien Premier ministre socialiste, il y a "une concurrence sérieuse" entre les projets. Et la caisse du grand emprunt ne sera pas inépuisable…

Face à une offre foisonnante, la première tâche de la commission sera de séparer le bon grain de l’ivraie. "Notre travail consiste avant tout à se mettre d’accord sur une méthode d’identification des investissements les plus rentables, juge Élisabeth Lulin, spécialiste de l’évaluation des politiques publiques, en se demandant notamment pourquoi des projets ne sont pas financés par les entreprises privées." Faut-il y voir un retour de l’État dans les choix structurants de l’économie française, comme au bon vieux temps du Commissariat au Plan (voir
Quand l’État était vraiment interventionniste) ? Non, répondent en bloc plusieurs membres de la commission. L’un d’eux s’explique : "La politique industrielle ne se décide plus comme dans les années 1960 et l’État a désormais la main sur beaucoup moins d’entreprises publiques." Le degré de précision des recommandations de la commission est d’ores et déjà un point central du débat. "Il est exclu que nous livrions une liste de projets clés en main, note un de ses membres. Ce sera plutôt des grandes priorités comme les énergies renouvelables, les universités, les PME, etc."

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Passager clandestin
En fait, à les entendre, la plus grande crainte des membres de la commission est de pousser l’État à miser gros sur des projets bancals. L’Histoire ne manque pas de ratages en la matière : de l’échec commercial du Concorde au ridicule du minitel par rapport à Internet, en passant par l’abandon du Plan calcul. Afin d’éviter ce genre de déconvenues, la commission devrait aussi opter pour des solutions d’incitations aux investissements privés ou de partenariats avec les entreprises via des fondations. "À cette volonté de prudence, il faut ajouter que l’État ne dispose plus d’administration ni d’experts capables de réfléchir à une politique industrielle digne de ce nom, pointe Jean-Louis Levet, économiste à l’Ires. Et, dans le monde universitaire, très peu de chercheurs s’intéressent à ces sujets, ils préfèrent la finance, mais la mode va peut-être changer." Au Centre d’analyse stratégique, on note toutefois que les demandes de calculs économiques autour des choix d’investissement reviennent en force de la part du gouvernement depuis 2007.

La peur de se tromper n’est pas le seul motif qui retiendra le bras de l’État dans les investissements publics. La situation des finances publiques y est aussi pour beaucoup. Avec une dette flirtant les 70 % du PIB, les capacités de la France sont pour le moins limitées. Le problème s’est d’ailleurs déjà posé au moment de monter le plan de relance français en décembre 2008. L’Élysée a communiqué sur une relance via l’investissement, mais les mauvaises langues ont assez vite expliqué que, faute de moyens, l’Hexagone jouait surtout les passagers clandestins de l’effort mondial. Une position soutenue dans les rangs de la gauche. La fondation Terra Nova, proche du PS, considère ainsi que les chiffres du plan de relance sont largement gonflés. "Sur les 10 milliards d’investissements publics promis, seule la moitié sera effectivement réalisée d’ici la fin de l’année, et encore, en étant optimiste !", assure Olivier Ferrand, président de Terra Nova et membre de la commission sur le grand emprunt.

Premiers signes
De fait, selon le ministère de la Relance lui-même, la partie "investissement" du plan de relance n’est pas franchement la plus avancée. Mi-septembre, l’État avait dépensé 25 % de l’enveloppe prévue pour les investissements exceptionnels des ministères et à peine 30 % de celle affectée aux entreprises publiques. Des pourcentages qui ne surprennent pas les économistes. "Une relance par l’investissement public est forcément plus lente que via la consommation, analyse Olivier Passet, économistes au Centre d’analyse stratégique, et j’avais été un peu surpris à l’époque de l’annonce par le rythme anticipé." La carte des investissements publics serait-elle un faux atout ? Pas sûr, face à une crise qui dure. "Le gouvernement avait diagnostiqué dès le départ que la crise se prolongerait sur plusieurs mois. Or les investissements qui démarrent aujourd’hui ou débuteront début 2010 seront toujours bienvenus pour soutenir l’activité", poursuit Olivier Passet.

Les effets de la relance des investissements publics ne se font d’ailleurs pleinement sentir que depuis la rentrée. Les statisticiens de l’Insee en ont vus les premiers signes dans les chiffres macroéconomiques de l’été. Les perspectives se sont ainsi redressées dans le secteur des travaux publics à en croire l’enquête menée auprès des chefs d’entreprises en juillet. "Un phénomène certainement lié à la hausse des commandes publiques", commente une conjoncturiste. Autre indicateur : les investissements publics se sont stabilisés en août après plusieurs mois de baisse, "notamment grâce aux collectivités locales", remarque la statisticienne. Bref, l’économie française devrait profiter à plein du bol d’air des investissements publics dans les prochains mois et encore en 2010. "Sans compter des projets comme la ligne de TGV Tours-Bordeaux, dont les travaux ne commenceront pas avant 2011…", ironise Olivier Ferrand.

Les collectivités en tête
Parmi les administrations, ce sont de loin les collectivités locales qui investiront le plus. Elles représentent traditionnellement près de 70 % de l’investissement public. Dans le cadre de la relance, elles se sont jetées sur la proposition de remboursement anticipé de TVA que leur a faite le gouvernement. Alors que 2,5 milliards d’euros de remboursements avaient été budgétés, c’est finalement 3,7 milliards qui ont été déboursés par l’État via les préfectures entre juin et août. Le gouvernement espère que la mesure se traduira par 54 milliards d’euros d’investissements locaux en 2009. Un chiffre à comparer aux 4 milliards d’euros prévus pour l’État. Reste à savoir si les élus locaux joueront le jeu jusqu’au bout et surtout aussi rapidement que prévu. Pour les motiver, le gouvernement a promis de renouveler indéfiniment le dispositif aux collectivités tenant leurs promesses et continuant à investir. Dans l’entourage de Patrick Devedjian, le ministre de la Relance, on se veut pragmatique : "Entre 15 et 20 milliards d’euros ont déjà dus être injectés dans l’économie via ce dispositif, mais nous n’aurons les chiffres définitifs qu’en mars. À partir de là, nous négocierons avec les collectivités ayant pris du retard."

Sur le fond, certains experts critiquent la nature des investissements de la relance française. "Rénover des cathédrales, acheter des voitures aux policiers ou rattraper le retard des constructions de logements sociaux ne revient pas exactement à préparer l’économie de demain", persifle l’un d’eux. Des reproches balayés par le cabinet de Patrick Devedjian qui, prenant l’exemple de la rénovation des cathédrales tout en le relativisant en volume, met en avant l’attractivité touristique du territoire. Les investissements du plan de relance ont d’abord été sélectionnés pour leur rapidité d’exécution, fait-on également valoir à Bercy. "Le gouvernement a choisi d’accélérer des investissements pré-programmés, note un haut fonctionnaire de la direction du Trésor. Il ne s’agissait pas de miser sur des secteurs d’avenir en essayant de calculer la rentabilité de tel ou tel secteur."

"Croissance verte"
Dans cette logique, le grand emprunt complétera donc utilement les chantiers du plan de relance. "Si le gouvernement s’était contenté de ces investissements, il aurait manqué l’occasion de l’effort budgétaire pour préparer l’économie française aux défis de demain", estime Olivier Passet, du Centre d’analyse stratégique. En comparaison, la relance américaine s’est tournée dès le départ vers la "croissance verte" et le plan allemand paraît plus ambitieux. La manne du grand emprunt sera-t-elle à la hauteur ? Michel Rocard a déjà prévenu que les finances publiques ne permettraient pas de faire des miracles. "Ce sont pourtant ces investissements-là qui sont les plus structurants", martèle Jean-Louis Levet, économiste à l’Ires.

D’où l’importance de s’assurer que les sommes récoltées financeront véritablement des secteurs d’avenir. Le risque de l’exercice étant que les crédits obtenus se perdent dans les circuits budgétaires de l’État et alimentent des dépenses courantes. Ou bien que Bercy les affecte à la réduction du déficit. L’un des membres de la commission enfonce le clou : "Nous connaissons parfaitement ce type de dérive et le suivi des enveloppes est l’une des préoccupations majeures de la commission et de l’Élysée." Hypothèses déjà émises : les crédits pourraient transiter par des fonds ou des agences spécifiques. À moins que des programmes budgétaires spécifiques soient créés à l’image de ceux du plan de relance.

Qu’il s’agisse des investissements de la relance ou du grand emprunt, la question du suivi des crédits est cruciale. Car si la crise dure, le gouvernement sera contraint de reconduire certains investissements année après année pour maintenir la dynamique de la relance. "Comme dans toute politique de soutien public à l’économie, le moment de savoir quand on arrête les dispositifs exceptionnels est délicat, observe Olivier Passet. La France aura donc tout intérêt à réduire son effort d’investissement public progressivement." Un réglage minutieux en perspective.

Laurent Fargues

Des dépenses d’infrastructures constantes depuis 1960
À la lecture de la courbe des investissements publics depuis 1959, un constat s'impose : l’évolution de la part des administrations publiques – État, collectivités, hôpitaux et administrations sociales – dans l’investissement total est relativement constante. Elle oscille entre 13,5 % en 1959 et 18,7 % en 1993 pour atteindre 14,6 % en 2008. Recueillies par l’Insee, ces données recouvrent une définition stricte de l’investissement, incluant la construction d’infrastructures ou l’achat de logiciels, mais excluant le matériel militaire, la recherche publique ou les subventions à l’investissement privé.
"Des investissements comme le Concorde ou le nucléaire civil n’apparaissent pas dans ces chiffres", décrit Guillaume Houriez, responsable de la synthèse générale des comptes à l’Insee. Ces règles de comptabilisation devraient d'ailleurs changer à partir de 2014. À cette date, la France a prévu d’adopter les nouvelles normes prescrites par l’ONU. "Il s’agira justement d’intégrer à l’investissement public certaines dépenses des administrations comme l’investissement militaire ou la recherche", conclut Guillaume Houriez.

Le Conseil économique et social repeint en vert

admin — Tue, 13 Oct 2009 12:15:04 +0200

Il est souvent douloureux d’entendre un ami vous dire vos quatre vérités… Le rapport sur le Conseil économique, social et environnemental (CESE), remis le 15 janvier au président de la République, rédigé par Dominique-Jean Chertier, est un réquisitoire implacable. Membre lui-même de "l’Assemblée du premier mot", l’auteur, ancien conseiller social de Jean-Pierre Raffarin à Matignon, ne lésine pas. "Institution chahutée voire miraculée, le CESE se trouve, une fois encore, à un tournant de son existence. Le statu quo serait mortifère", écrivait-il, pointant, dès le début de son rapport l’utilité "controversée" de l’Assemblée consultative, "fruit d’un positionnement incertain et d’un fonctionnement déficient."

37 millions d’euros
La refonte du CESE, consécutive à la réforme constitutionnelle de 2008, va-t-elle réussir à rendre indiscutable la nécessité de cette assemblée ? Car si son existence est inscrite dans la Constitution, elle est de plus en plus concurrencée par une myriade d’organismes dépendants du Premier ministre (le Centre d’analyse stratégique, le Conseil d’orientation des retraites, etc.). Doté d’un budget de près de 37 millions d’euros, le Conseil n’a été saisi par les pouvoirs publics que neuf fois entre janvier 2008 et mars 2009.

Cette réforme, concrétisée par un projet de loi organique adopté en Conseil des ministres fin août, prévoit d’abord de modifier la composition du CESE qui n’avait pas changé depuis… 25 ans. Sur les 233 membres qui y siégeront, 33 représenteront bientôt "la protection de la nature et de l’environnement". L’exécutif a décidé de supprimer le groupe des représentants des entreprises publiques et de tailler dans celui des agriculteurs. Ces derniers, même s’ils vont perdre 11 sièges, continueront d’être largement surreprésentés (10 % des membres).

De nouvelles catégories vont faire leur entrée au palais d’Iéna : dix représentants des associations familiales, huit issus de la vie associative et des fondations, et quatre "jeunes et étudiants". La limite d’âge pour en devenir membre va être abaissée de 25 à 18 ans. Le véritable défi du CESE sera celui de parvenir à la parité absolue, alors qu’il ne compte qu’un peu plus de 20 % de femmes.

Saisine sur pétition
Le mode de saisine va aussi être modifié. Le Conseil – qui peut s’autosaisir – pourra être sollicité par les présidents de l’Assemblée et du Sénat, alors que seul le gouvernement avait cette possibilité jusqu’à présent. La loi instaure également une saisine par voie de pétition – les citoyens pourront faire travailler le conseil en réunissant plus de 500 000 signatures. Enfin, il est prévu une limitation du nombre de mandats à deux pour les conseillers – mandats qui resteront d’une durée de cinq ans.

Le chef de l’État, pour ne pas brusquer l’institution, a décidé que cette limitation ne s’appliquerait pas aux actuels mandats, et a repoussé la date du renouvellement de l’hémicycle du 31 août 2009 au 30 septembre 2010 au plus tard. Ce renouvellement pourra néanmoins être plus rapide que prévu si la loi est adoptée plus rapidement. Les changements du Conseil économique s’opèrent en douceur.

Thomas Renou

Le casse-tête de la mobilité

admin — Mon, 20 Jul 2009 10:57:05 +0200

"La mobilité est une garantie fondamentale de votre carrière. Elle vous permettra de diversifier vos expériences et de développer un véritable parcours professionnel dans la fonction publique." Telles sont les deux premières phrases que tout un chacun peut lire sur le site consacré à la mobilité, ouvert en juin 2008 par le ministère de la Fonction publique. Deux phrases sont tirées de l’article 14 de la loi du 13 juillet 1983 portant statut général des fonctionnaires.

Cependant, de l’intention à la réalité, il y a un fossé. Et quand on parle mobilité, il faut bien savoir de quelle mobilité il s’agit : structurelle, géographique, statutaire ou catégorielle ? Si l’on s’en tient à la mobilité statutaire, seuls 4,7 % des agents publics n’exerçaient pas, fin 2006, leur activité dans leur administration d’origine. Fin 2006, ils étaient 1 % à avoir connu un changement de ministère ou de service au sein même du ministère (mobilité structurelle), ce qui correspond à la moyenne annuelle constatée entre 1996 et 2005, relate la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) dans son rapport "Faits et chiffres 2007-2008".

Si la mobilité structurelle est paritaire – c’est-à-dire qu’elle concerne autant les hommes que les femmes –, elle relève bien davantage du changement de service au sein d’un même ministère que du changement de ministère. La mobilité interministérielle reste un événement extrêmement rare, puisqu’elle ne concerne que 0,2 % des agents et n’évolue quasiment pas d’une année sur l’autre. En règle générale, les plus mobiles sont les jeunes de 18 à 30 ans (1,5 % en moyenne) et les cadres A+. "Les cadres A+ changent le plus souvent de poste, notamment parce qu’ils appartiennent aux « corps interministériels », ce qui favorise nécessairement la mobilité", explique la DGAFP. Toujours selon cette étude, les mobilités géographique et catégorielle concernent davantage les hommes.

Phase de restriction
Pourquoi les agents de l’État sont-ils si peu mobiles ? "Un ministère est toujours tributaire du budget imparti par la loi de finances", explique Jean-Claude Ruysschaert, ex-directeur des ressources humaines du ministère de l’Écologie (Meeddm). Ce budget détermine en partie sa masse salariale et le nombre de fonctionnaires à rémunérer. Or la Révision générale des politiques publiques (RGPP) envisage clairement la réduction des effectifs. Pas moins de 22 000 emplois ont été détruits dans la fonction publique d’État (FPE) en 2008 et environ 34 000 devraient l’être en 2009. Et encore : l’État ne comptabilise que les emplois de titulaires et pas ceux des CDD.

Dans ce contexte de concentration, de fusion ou d’éclatement de services, le nombre de nouveaux postes ouverts est très limité, ce qui ne favorise pas la mobilité. D’autant que les fonctionnaires, inquiets de leur avenir, préfèrent parfois s’accrocher à leur poste que tenter l’aventure d’une nouvelle administration. "La fonction publique d’État est dans une phase de restriction", remarque Brigitte Jumel, secrétaire générale adjointe de la CFDT des fonctions publiques et assimilés. "Ce sont avant tout les fonctions publiques territoriale et hospitalière qui créent aujourd’hui le plus d’emplois et qui, par conséquent, tirent la mobilité vers le haut", poursuit-elle.

Défaut d’harmonisation
Le statut général des fonctionnaires lui-même peut entraver la mobilité, notamment parce qu’il est assez rigide et complexe. Pour qu’un fonctionnaire puisse réussir sa mobilité, il doit être dans les bonnes cases et faire en sorte que son futur poste corresponde à un maximum de critères en termes de grade (la qualification) et d’emploi (le poste de travail réel). Les occasions de blocages sont pléthores. Ainsi, un ingénieur du ministère de l’Agriculture qui demande à travailler au sein du Meeddm se heurte à une série d’obstacles parfois insurmontables. Premier obstacle : les cycles de mobilité. Il en existe deux par an pour les ingénieurs agricoles et trois pour ceux du Meeddm. Le défaut d’harmonisation des calendriers peut donc repousser la mobilité d’un an…

Deuxième obstacle : les postes d’ingénieurs sont cotés de manière différente dans les deux ministères. Celui de l’Agriculture étant plus souple que le Meeddm en matière de rémunération, d’avancement etc. Les commissions administratives paritaires (CAP) du Meeddm rechignent donc à "surpayer" à poste égal des ingénieurs venus de l’Agriculture. En clair, avant même de voir leur candidature examinée, certains fonctionnaires savent que leur demande de mobilité sera rejetée parce qu’il n’existe pas de correspondance entre les grilles salariales. "Sur les 200 demandes de mobilité qui ont été déposées cette année, on sait déjà que 25 à 30 sont non recevables à cause des différences d’échelle", explique François Toubin, secrétaire national du Syndicat général du ministère chargé de l’agriculture–FSU (Sygma-FSU).

De même, la diversité des régimes indemnitaires, mieux connus sous le nom de "primes", gêne la mobilité. Comment justifier qu’à grade et mission équivalents, les fonctionnaires puissent avoir des régimes indemnitaires qui varient d’un à quatre d’un ministère à l’autre ? Outil de ressources humaines, le Répertoire interministériel des métiers (Rime) pourrait aider à mettre de l’ordre dans tout cela. À condition bien sûr que la motivation des agents soit aussi au rendez-vous. Philippe Clergeot, chef du bureau Gestion prévisionnelle de l’emploi public à la DGAFP, le souligne : "Quand on parle de mobilité des parcours professionnels, il faut aussi parler de la motivation de l’agent. S’il est motivé mais pas compétent, cela ne fonctionne pas. De même s’il est compétent mais pas motivé, cela ne marche pas non plus."

Texte en souffrance
Ce sont tous ces freins que le projet de loi "Fonction publique : mobilité et parcours professionnels" envisage de lever. Il prévoit que les possibilités de détachement et d’intégration dans des corps et cadres d’emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable soient simplifiées et systématisées. De même, l’intégration directe dans un autre corps ou cadre d’emplois pourra être permise aux fonctionnaires qui remplissent les conditions pour y être détachés. Un droit au départ en mobilité pour tous les agents serait créé.

Enfin, les fonctionnaires pourront capitaliser les avantages de carrière acquis dans le cadre de leur mobilité. Reste qu’il est permis de s’interroger sur la nature et le devenir de ce projet de loi qui est déclaré "urgent" par le gouvernement depuis… avril 2008. Mais qui est toujours bloqué au Parlement. Avant même qu’il ne soit adopté, des décrets d’application sont déjà sortis. Pour montrer que le gouvernement veut aller vite ?

Christophe Soulard-Coutand

Chorus arrive dans les ministères

admin — Mon, 23 Feb 2009 11:09:09 +0100

Un monstre informatique. Un progiciel comptable de 35 000 utilisateurs couvrant les activités de 2,5 millions de fonctionnaires. Une base informatique contenant les données budgétaires de 15 ministères et, à terme, de centaines d’établissements publics. Un système d’information capable de suivre 266 milliards d’euros de dépenses aux niveaux national, régional et départemental. Chorus, le futur système d’information financière de l’État, ce sera, demain, tout cela en même temps. Ce qui explique que même les directeurs de projet les plus aguerris ont quelques sueurs froides lorsqu’ils évoquent le chantier. "Face à un tel programme, inutile de chercher à tout contrôler, commente l’ancien directeur d’un cabinet de conseil, il faut simplement tenter d’appuyer là où on sent qu’il y a des avancées possibles ou souhaitables et voir comment le tout évolue."

La dimension du projet impressionne et ce n’est sans doute pas un hasard si aucun pays ne s’y est attelé jusqu’ici à l’exception de… la France. "Surtout qu’il ne s’agit pas de consolider des comptes comme dans une multinationale ayant plusieurs filiales à l’étranger, relève Jacques Marzin, directeur de l’Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE) et chef d’orchestre de cette vaste opération, mais bien de tenir la comptabilité de l’ensemble des services de l’État dans un même système informatique." En clair, si chaque ministère pouvait disposer par le passé de son application informatique propre pour tenir sa comptabilité, tous devraient, à partir de 2011, utiliser la même. Ou comment un progiciel labellisé SAP, marque de référence en la matière, va remplacer 80 logiciels construits par chaque administration dans leur coin.

Du sur-mesure au prêt-à-porter
Sur le papier, tout est clair. Dans la pratique, le chantier est du genre ultra-complexe et incertain tant sur le plan technique qu’organisationnel. Pour le mener à bien, le ministère du Budget a installé deux structures principales. Le comité d’orientation stratégique, d’abord, qui compte des représentants de tous les ministères et se charge des aspects stratégiques et de la définition du système d’information. L’Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE), ensuite, qui conduit le projet au jour le jour. Créée en 2005, cette instance a la difficile tâche de construire, développer et assurer la maintenance de Chorus. Elle s’efforce de contenter tous les besoins et les attentes des administrations tout en orientant les ministères dans une même direction. Un expert résume : "Avant, chacun pouvait se faire son costume sur mesure chez son tailleur, demain, on passe au prêt-à-porter avec toutes les tailles mais des ourlets seront nécessaires et certains devront maigrir un peu."

Entamé en janvier, le remplacement des outils informatiques ministériels par Chorus s’effectuera par étapes. Devant les députés de la commission des finances, Jacques Marzin de l'AIFE a insisté sur ce point : "En dépit de ce que certains imaginent, il n’y aura pas de "grand soir" où seront débranchées les applications ministérielles." Et si certaines doivent être absorbées, d’autres seront maintenues et simplement reliées à Chorus. Le nouveau progiciel ne peut pas d’un coup de baguette magique prendre en compte toutes les spécificités des activités de l’État. Éducation, sécurité, culture, ingénierie… Les domaines d’intervention des ministères sont trop larges et les regrouper tous dans un même système d’information en une seule fois relève de la gageure. Exemples : les outils utilisés par le ministère de la Défense pour la gestion de ses stocks militaires ne seront pas gérés par Chorus, mais juste connectés. De même que le logiciel utilisé par le ministère de l’Éducation nationale pour le calcul des bourses d’étudiants.

Contrôle accru sur les dépenses
D’autres logiciels ministériels devraient, quant à eux, être intégrés peu à peu à Chorus. Mais sans précipitation, étant donné que ni l’AIFE ni les ministères ne souhaitent perdre des fonctionnalités essentielles aux actions de l’administration. C’est le cas des outils touchant aux activités les plus techniques. À l’image du logiciel de l’Écologie sur les chantiers de réfection des autoroutes ou de celui de la Justice pour la gestion des frais de justice. Dans ce dernier cas, il était en plus impossible d’ouvrir un accès à Chorus à l’ensemble des greffiers des tribunaux. L’AIFE a donc développé une application très allégée susceptible de jouer un rôle de passerelle.

Plus globalement, certains systèmes d’information concernant l’ensemble de la sphère de l’État resteront en dehors de Chorus tout en y étant connectés. C’est le cas de Farandole, le logiciel de Bercy servant à élaborer le budget de l’État et à produire les documents budgétaires liés aux lois de finances. Les crédits votés par les parlementaires seront donc entrés une fois pour toutes dans Chorus et les transferts d’un programme à un autre ne seront pas possibles sans remonter tout en haut de la chaîne, au niveau de l’AIFE. Ce qui risque de rigidifier la gestion au quotidien et va renforcer le contrôle du ministère du Budget sur le suivi de la dépense. "Chaque fois qu’un ministère voudra redéployer ses crédits d’un programme vers un autre, il devra au préalable obtenir un changement de ses codes informatiques", prévoit un fonctionnaire.

Autre pan non négligeable de la comptabilité qui n'est pas intégré à Chorus : la paye des fonctionnaires. Celle-ci sera à terme gérée par un autre progiciel, actuellement élaboré par l’Opérateur national de paye (ONP). Un projet de longue haleine qui aboutirait au mieux entre 2012 et 2016. D’ici là, les systèmes d’information des ressources humaines des différentes administrations seront connectés à Chorus qui intégrera uniquement les emplois et les dépenses de personnel. Dernier domaine exclu de Chorus : le patrimoine immobilier. Un module du progiciel est prévu, mais ses fonctionnalités demeurent limitées et ce sont les ministères qui continuent d’avoir la main dessus et non France Domaine, censé représenter l’État propriétaire unique. Face à ces incertitudes, l’AIFE souligne que le module actuel a vocation à évoluer et pourra à terme offrir une gestion très fine des immeubles appartenant à chaque ministère.

La moitié du budget en 2010
Au total, l’adoption de Chorus par l’ensemble des ministères s’étalera jusqu’en 2011 et s’effectuera service après service. Depuis juillet, une centaine de gestionnaires ont commencé à l’utiliser pour gérer principalement des programmes de subventions au sein des ministères du Budget, de l’Enseignement supérieur et de la Défense. En janvier, neuf programmes budgétaires de six ministères ont basculé à leur tour. Il s’agit notamment de l’enseignement agricole ou des fonctions support du ministère de la Justice. Tout au long de l’année, le déploiement va monter en puissance. Avec, en première ligne, trois ministères : l’Éducation nationale à partir de juillet, suivie de la Justice et de la Défense début 2010. Une progression qui permet à Éric Woerth, ministre du Budget, d’affirmer qu’"à cette échéance, Chorus concernera près de la moitié du budget de l’État".

En fait, les premières administrations à basculer dans le nouveau système répondent à deux critères. D’une part, ce sont celles qui effectuent une quantité suffisante d’actes comptables pour s’organiser de manière indépendante des autres ministères. D’autre part, ce sont celles qui ont d’ores et déjà une vision claire de l’organisation de leurs services sur le terrain. Et en particulier à l’échelon régional. Afin d’optimiser l’utilisation du nouvel outil, l'Inspection des finances a en effet préconisé une limitation du nombre d’utilisateurs du progiciel et du nombre de lieux d’accès à Chorus. Les chiffres retenus sont de 35 000 utilisateurs, dont 23 000 licences pleines et 12 000 accès limités. Un comité de suivi de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) spécifique sur ce thème s’est réuni le 28 juillet dernier. Il a abouti à la conclusion que les fonctions support de gestion financière de l’État seraient organisées au niveau régional. Mais encore faut-il que les directions régionales et départementales des ministères soient stabilisées. Ce qui n’est pas franchement le cas à un moment où l’État revoit la structure de ses services déconcentrés autour des préfectures.

Pas de précipitation
Chi va piano, va sano, semble-t-on penser désormais du côté de Bercy. "Je préfère repousser l’échéance d’un an et tirer tous les bénéfices d’un tel outil en matière de productivité, de qualité comptable et de réduction des délais de paiement de l’État, a déclaré Éric Woerth le 13 janvier, plutôt que de faire les choses à la va-vite, au risque de supporter des coûts bien supérieurs par la suite." Même position du côté de l’AIFE, où Jacques Marzin souligne que Chorus ne peut être déployé que si les ministères ont finalisé leur schéma d’organisation territoriale. "La seule exigence technique que nous ayons vis-à-vis des ministères est que l’organisation de leurs services budgétaires et comptables soit la même dans toutes les régions, ajoute-t-il, afin d’automatiser les procédures de paramétrage au progiciel." Une fois ce préalable acquis, il faut compter une année pleine pour basculer un programme budgétaire dans le système Chorus. Six mois de préparation au changement et de premières formations, puis encore six mois d’accompagnement plus intensif avec paramétrages des postes de travail, collecte des données et formations.

Plus fondamentalement, la Cour des comptes, dans un rapport remis aux députés en octobre, attire l’attention sur les changements internes des administrations découlant de l’arrivée de Chorus. Elle relève "la nécessité pour les ministères de se doter d’une organisation interne capable de dialoguer avec les centres supports mutualisés". Elle ajoute que les efforts de formation dépasseront le seul cercle des utilisateurs du progiciel. Les gestionnaires, ne bénéficiant pas d’un accès à Chorus, auront également besoin de comprendre la logique du nouvel outil. Les sages de la rue Cambon jugent en outre que la conduite du changement n’est pas suffisamment anticipée. "Elle n’est pas prise en compte par le projet et reste à la charge des ministères, ce qui constitue un facteur de risque pour la bonne fin du projet", notent-ils. Sans oublier que les mouvements ou les reclassements de personnels liés à la mise en place du nouveau système compliqueront encore la tâche. Un chantier de longue haleine.

Laurent Fargues

Le train des délocalisations lancé à pleine vitesse

admin — Mon, 09 Feb 2009 10:10:50 +0100

Déconcentration, décentralisation, et maintenant délocalisation, quand ce n’est pas les trois à la fois. L’administration est prise d’une frénésie de mouvement. Même si, à Matignon, on refuse le terme de “bougisme”. Le statu quo n’est plus de rigueur.Chaque ministère est appelé, à quelques rares exceptions, à délocaliser en province soit une partie de ses services centraux, à l’image du ministère de la Défense et de deux de ses directions, soit les établissements publics sous sa tutelle. L’Office national des forêts (ONF) à Compiègne en est un bon exemple.
L’objectif commun à ces opérations ? Compenser pour partie les conséquences des restructurations militaires. Ce n’est pas un hasard si les transferts en province bénéficient en priorité au Grand Est, région la plus touchée par les fermetures de casernes. La présence de nombreux emplois publics à Paris et en Grande Couronne autorise un tel mouvement. Les arguments avancés par certains opposants, qui voient dans la démarche une manière de “déshabiller Pierre pour habiller Paul”, étant difficilement soutenables. L’emploi public est encore relativement concentré à Paris et la plupart des fonctionnaires débutent en région parisienne.

"Richesse humaine"
En langage financier, les délocalisations de services s’inspirent d’une logique de péréquation. Sauf que le réservoir d’emplois, la “richesse humaine”, se tarit inexorablement ! Le nombre de fonctionnaires est effectivement en baisse, et la tendance n’est pas près de s’inverser. Dans ce contexte, la propension à vouloir rééquilibrer Paris et province est donc assez mal notée par les syndicats, déjà échaudés par la Révision générale des politiques publiques (RGPP) et son sacro-saint principe de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux. “L’emploi public se trouve au cœur d’une spirale de réduction des coûts et d’une logique d’efficacité”, rappelle un haut fonctionnaire, qui poursuit : “Il s’agit de ne maintenir à Paris que les administrations qui ne pourraient pas mieux fonctionner ailleurs.”
L’argument, évoqué par les syndicats de la statistique publique, selon lequel il s’agirait aussi de sanctionner des agents mis en cause à de multiples reprises est rejeté en bloc par Matignon et le secrétariat d’État à l’Aménagement du territoire. “L’objectif de compenser se double au contraire d’une volonté plus globale d’aménagement du territoire, clame l’un des conseillers en charge du dossier au secrétariat d’État à l’Aménagement du territoire. De plus, il peut sembler plus logique que l’ONF soit situé dans une zone forestière.”

Matignon en première ligne
Aménager le territoire. Cet objectif, essentiel, a guidé de manière flagrante les politiques de délocalisation depuis les années 50. Après une pause dans les années 70, elles ont connu leur apogée sous les gouvernements de Pierre Bérégovoy et d’Édith Cresson. C’est à l’initiative de celle-ci qu’a été décidée la déconcentration de 30.000 emplois publics de Paris vers la province entre 1991 et 2000. Neuf comités interministériels d’aménagement du territoire (CIAT) se sont succédé pour arrêter les opérations de délocalisation. Avec plus ou moins de réussites et de succès (lire pages 58-59).
Les objectifs étaient bien plus ambitieux, avec mise en place d’organes spécifiques pour les accomplir. “Les délocalisations discutées lors des CIAT étaient impulsées par la Datar, le suivi assuré par le comité de décentralisation et sa mise en œuvre par la mission délocalisation publique créée en 1991”, rappelle Gérard Marcou, professeur d’université. Aujourd’hui, seule la délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (Diact), l’ex-Datar, conserve ce rôle de “cheville ouvrière”. Les objectifs initiaux ont été pris conjointement à l’Élysée et Matignon, qui a signé la circulaire du 25 juillet 2008, dite d’accompagnement territorial du redéploiement des armées. Courant octobre, les ministres ont reçu une lettre de mission du Premier ministre. À charge pour eux de lui faire des propositions chiffrées.
Les décisions finales seront prises par chacun des ministres, avec bien entendu, concernant la question des compensations militaires, un aval de l’Élysée. Le calendrier prévoit de parvenir à un transfert effectif d’ici 2013-2014. Le gouvernement veut aller vite. Les premiers transferts devraient débuter cette année, à la suite de concertations internes menées par les ministères sous l’impulsion des secrétaires généraux mais sans l’appui de consultant extérieur. Une première liste de 17 projets représentant un transfert de 3.665 agents a été arrêtée par Matignon début janvier. L’objectif des 10 % n’est pas un dogme absolu. “On pourra très bien être au-delà ou un peu en-dessous”, souligne un conseiller de Matignon. Signe tangible de la souplesse qui entoure ces transferts, Compiègne, qui devait accueillir 280 agents de l’ONF, n’en n’accueillera plus que 250 selon un dernier relevé effectué début janvier.

Les limites du volontariat
Comme de coutume, la règle valable pour les agents est de partir… s’ils le veulent. Le secrétaire d’État à l’Aménagement du territoire, Hubert Falco, a martelé à de nombreuses reprises le respect strict du volontariat. Mais la logique a ses limites. Certains agents, notamment les fonctionnaires titulaires, dont les administrations sont déjà bien présentes dans les localités d’accueil, seront enclins à faire leurs valises du fait des perspectives de carrière qui leur sont offertes. À l’inverse, les fonctionnaires de catégories A et A+, lesquels trouvent une grande partie de leurs débouchés dans la capitale, seront plus réfractaires au départ.
Parallèlement, les syndicats relèvent que le contexte de mobilité n’est plus le même. “Comment ces départs vont-ils se combiner avec la nouvelle loi mobilité”,s’interroge un fonctionnaire de l’Insee. Les agents ne seront-ils pas poussés à partir ? Et s’ils refusent, quelles seront les possibilités de reclassement ? Si la province est susceptible d’attirer une bonne partie d’entre eux, ravis de renouer avec leurs origines, ce n’est pas le cas de tous. Une grande inconnue demeure quant au taux de volontaires qui signeront. En général, le pourcentage dépasse rarement les 10 à 15 %, malgré toutes les mesures d’accompagnement possibles. Le traumatisme d’un déménagement l’emportant souvent sur toute autre considération, y compris financière. Du côté de Matignon, on insiste sur le “stimulus” financier et sur les perspectives de mobilité pour les catégories B, qui seront les plus affectées par les transferts de leurs services d’appartenance.

Une transition délicate
L’accompagnement social, sous forme d’indemnisations de restructuration, de primes de mobilité et autres, aura un coût, difficile à évaluer pour l’instant, auquel viendront s’ajouter des frais immobiliers non négligeables. À Metz, il faudra sans doute construire un bâtiment neuf. Sans que le sort de Malakoff, siège de l’Insee près de Paris, soit scellé. Mais le différentiel du prix au mètre carré entre Paris et la province devrait permettre de faire quelques économies. Ce qui n’empêchera pas les ministères de piocher dans leurs crédits. Il n’y a pas de fonds spécifique prévu comme dans les années 90 et l’aspect financier s’annonce d’ores et déjà complexe.
Les déménagements en province mobilisent effectivement des crédits qui ne seront pas affectés à d’autres actions, parfois jugées plus prioritaires. Durant la phase de déménagement, les agents assurent péniblement le suivi des dossiers. Et au final, il y a souvent une perte de compétences, du fait de la désertion des services délocalisés. En attendant d’éventuels recrutements… Cette phase de transition intrinsèque à toutes les délocalisations est en tout cas la plus délicate pour les services. “Une fois le service délocalisé, on n’en parle plus”, relève un haut fonctionnaire. À confirmer.

Xavier Sidaner

Immobilier : attention aux dérapages financiers

lfargues — Wed, 04 Feb 2009 10:08:25 +0100

La politique de l’autruche. À entendre plusieurs parlementaires, ce serait l’attitude des ministères face aux opérations immobilières liées à la réforme de l’État. Après avoir scruté à la loupe les schémas stratégiques immobiliers des administrations, le député UMP de l’Orne Yves Deniaud constate : “la plupart n’ont pas tiré pleinement les conséquences immobilières des décisions de la Révision générale des politiques publiques (RGPP)”. Aucune trace des effets des suppressions d’emplois et autres regroupements de services dans les projections faites par les ministères quant à leurs locaux. Il n’en est quasiment pas question dans les documents officiels transmis aux parlementaires…

Volonté de masquer certaines dépenses ou incapacité de chiffrer les futures opérations ? Certainement un peu des deux. Une chose est claire : il n’existe pas aujourd’hui de vision globale de la politique immobilière de l’État et des conséquences des restructurations. Les décisions issues de la RGPP auront pourtant un impact profond. Qu’il s’agisse des fusions de directions centrales, de la réorganisation des services déconcentrés ou de la nouvelle carte militaire, le facteur immobilier y est toujours présent. Un sujet d’autant plus délicat que le marché de l’immobilier semble amorcer un retournement et que les ministères sont appelés à jouer tour à tour le rôle d’acheteur, de vendeur ou de rénovateur de leurs bâtiments.

Absence de transparence

Côté administration centrale, tous les ministères ou presque sont concernés par des rapprochements de services. Mais aucun ne semble en avoir véritablement tiré les conséquences. Exemple au sommet : dans le document communiqué au Parlement, les services du Premier ministre actent le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) vers le ministère du Budget mais oublient d’évoquer le volet immobilier. Il n’y a plus qu’à espérer que l’intendance suivra. Idem s’agissant de la direction du développement des médias qui, sur le papier, a quitté Matignon pour rejoindre le ministère de la Culture. Pour l’instant, elle se trouve toujours rue de Varenne.

Plus grave, au ministère de l’Agriculture, la réduction des effectifs parisiens de 39 personnes ne conduit pas à une diminution de la surface occupée. Au contraire, l’administration table sur une hausse de 424 m2 de la surface occupée par ses services dans la capitale. De même, malgré le non remplacement d’un départ à la retraite sur deux, le ministère de l’Intérieur ne parvient pas à réduire la taille de ses implantations parisiennes. Excuse affichée : les ratios d’occupation des bâtiments situés aux alentours de la place Beauvau sont déjà très faibles, avec une moyenne de 6 m2 par fonctionnaire. Seul problème : aucun parlementaire n’a pu vérifier la réalité de ce chiffre.

Projets de construction

Mais, plus que ces absences d’économies, ce sont les acquisitions et les travaux de rénovation qui vont peser lourd dans les finances publiques. Or, là aussi, la transparence n’est pas franchement au rendez-vous. Alors que les montants, eux, atteignent vite des sommets. Le nouveau ministère de l’Écologie, qui rassemble des services éparpillés, envisage ainsi de regrouper quelque 4 000 agents à La Défense. L’idée : construire une tour unique de 61 000 m2. Le prix : environ 700 millions d’euros. Une somme rondelette que le ministère aura bien du mal à financer totalement en cédant les adresses occupées aujourd’hui. Surtout si le marché continue de piquer du nez… Le député Yves Deniaud relève en prime que “la construction d’une tour de grande hauteur dans le quartier de La Défense est beaucoup plus coûteuse que l’utilisation d’un immeuble existant”.

Rue de La Convention, les locaux flambants neufs du ministère des Affaires étrangères ont aussi donné lieu à une coquette facture. Aux 325 millions d’euros de l’achat, l’administration a dû ajouter 31 millions d’euros d’aménagement et 39 millions d’euros de loyers pour assurer la transition. Point positif, le Quai d’Orsay a “auto-financé” son projet grâce à la vente de ses immeubles de l’avenue Kléber et de la rue Monsieur. Un nouveau projet du ministère donne pourtant des sueurs froides aux parlementaires. Bernard Kouchner leur a en effet annoncé au printemps qu’il étudiait la construction d’un centre de conférences internationales sous l’esplanade des Invalides. Coût estimé : 100 millions d’euros, pas moins. Pragmatiques, les députés font valoir qu’en deçà de 50 réunions par an, il vaudrait mieux louer des salles comme le Palais des Congrès.

Une carte judicaire à 545 millions ?

En province, les conséquences des réformes sont tout aussi importantes. C’est même certainement dans les services déconcentrés que la RGPP aura les implications les plus complexes sur le plan immobilier. Trois ministères sont touchés au premier chef : la défense, la justice et le budget. Aucun n’a répondu de manière satisfaisante aux questions des parlementaires. La refonte de la carte judiciaire a ainsi donné lieu à des estimations changeantes. En avril 2008, l’ancien directeur de l’administration de la place Vendôme avait chiffré à 545 millions d’euros les opérations immobilières découlant de cette réforme au cours des cinq prochaines années. Le regroupement des tribunaux conduisant souvent le ministère à quitter des locaux mis à sa disposition gratuitement par les communes pour louer, acheter ou construire de nouveaux bâtiments. Le haut fonctionnaire évaluant à 200 le nombre d’opérations immobilières à mener. Depuis, le ministère a revu ce chiffre à la baisse et affiche un montant d’investissements de 385 millions d’euros.

“Pentagone à la française”

Au ministère de la Défense, le regroupement des casernes en 90 bases de défense va aussi entraîner des acquisitions et des cessions. Sans que les ventes couvrent systématiquement les achats. De fait, le gouvernement s’est engagé à revendre aux collectivités les plus touchées par les restructurations administratives les anciennes implantations militaires. De plus, il n’est pas certain que l’État récupère totalement le milliard d’euros prévu sur les ventes des immeubles parisiens du ministère de la Défense (lire encadré). Troisième source d’inquiétude, le coût du regroupement des 10 000 agents à Balard dans les bâtiments d’un “Pentagone à la française” pourrait dépasser le milliard d’euros.

Au total, l’aspect immobilier des réformes mériterait une plus grande attention des ministères. “Il n’y a pas de catastrophe inévitable, confie un haut fonctionnaire, si l’État a une vraie stratégie et s’arrange pour ne pas vendre au plus bas et acheter au plus haut comme c’est parfois arrivé.” Il n’y a plus qu’à espérer que la RGPP suscite suffisamment d’opérations pour que les cessions équilibrent les acquisitions.

Laurent Fargues

Comment les ministères contournent la rigueur

admin — Mon, 13 Oct 2008 12:34:14 +0200

"C'est un véritable scandale !" Dans les couloirs de l'Assemblée, un sujet déclenche de plus en plus la colère des connaisseurs des questions budgétaires : les opérateurs de l'État. Parlementaires et hauts fonctionnaires en ont fait une affaire de principe. Il est urgent de dépoussiérer la gestion de ces organismes qui pèsent lourd dans les comptes publics. Quelques 22 milliards d'euros leur ont été alloués dans le budget 2008 en crédits de paiement et autant en autorisations d'engagement. Dans certains ministères, leur place est considérable, comme à la culture, où les 80 organismes représentent plus de 40 % des crédits du ministère. Surtout, les experts ont le sentiment que les ministères se servent de ces opérateurs pour se permettre quelques écarts de gestion. Les parlementaires sont décidés à s'y attaquer. En quelques mois, ils ont multiplié les rapports dénonçant les mauvaises pratiques et brandissent régulièrement les écrits de la Cour des comptes, très sévère sur le phénomène.

La haute juridiction financière ne prend pas la chose à la légère. La question des opérateurs constitue depuis deux ans l'une de ses douze réserves lors de la certification des comptes. "Les Sages de la rue Cambon avaient soulevé le problème l'an dernier et l'ont à nouveau notifié cette année, note un haut fonctionnaire, c'est dire si le dossier a avancé…" À la lecture de cette réserve, il est aisé de prendre la mesure du problème. "La qualité des comptes d'une grande majorité d'opérateurs reste très insuffisante", remarquent les magistrats, avant de regretter l'incapacité des opérateurs à "communiquer leurs états financiers dans des délais compatibles avec la clôture des comptes de l'État". Difficile d'être plus tranchant… Le ministre du Budget a promis de faire le ménage, notamment en améliorant la consolidation des comptes de l'État et de ses opérateurs. En attendant, la réserve demeure.

Impossible décompte
Améliorer la gestion des opérateurs se heurte à un premier obstacle, de taille : le décompte desdits opérateurs ! Il est aujourd'hui loin d'être abouti. Un point qui figure en bonne place dans les remontrances de la Cour. La diversité des comptages parle d'elle-même. L'Insee en dénombre 850, la Cour des comptes, 802, le projet de loi de finances, 649. En avril 2007, l'Inspection des finances avait également soulevé l'hétérogénéité de cet ensemble qui complique le pilotage global. Les statuts sont multiples : établissements publics (78 % du total), associations, groupements d'intérêt public, sociétés anonymes, fondations, etc. Les ressources financières ne sont pas moins diverses : subventions, taxes affectées, ressources propres, etc. Pêle-mêle, les organismes divers d'administrations centrales regroupent les universités, les opéras, les agences de l'eau, le Commissariat à l'énergie atomique, le musée du Louvre, Météo France, les agences régionales d'hospitalisation, l'Office national des forêts, etc.

Aussi fouillis que soit le groupe des opérateurs, la mode n'est pas spontanément critiquée par les partisans de la modernisation de l'État. Les exemples de la Suède ou du Royaume-Uni, avec leur organisation administrative en agences, sont au contraire plutôt bien notés et pourraient inspirer la France. En théorie, les opérateurs répondent au "besoin réel d'autonomie et de souplesse de gestion dans la mise en œuvre des politiques publiques", affirme le rapport des députés de la mission d'information sur la Lolf (Milolf). Seul problème : en pratique, l'Hexagone n'a pas de politique cohérente concernant ses opérateurs et les administrations françaises ne semblent pas toujours les utiliser à bon escient. Dès 2006, le sénateur UMP de l'Oise, Philippe Marini, alertait sur de possibles dérives. "Il convient de vérifier que l’« agencisation » en cours de l'État n'est pas de pure opportunité budgétaire et qu'elle ne conduit pas à des doublons, à une fragmentation accrue de l'action publique et à une inflation des emplois", écrivait-il. Ce fin connaisseur des comptes publics avait vu juste. Deux ans plus tard, certains organismes cumulent les travers et se retrouvent sur le banc des accusés.

Des créations d'emploi
Au premier rang des critiques : le manque de transparence. Les parlementaires regrettent de n'avoir aucun pouvoir sur la constitution de la liste des opérateurs présentée dans le projet de loi de finances et s'étonnent que certaines agences n'y figurent pas, comme l'Agence nationale des chèques vacances ou encore l'Agence française de développement. Les députés blâment ensuite la tendance des ministères à créer des opérateurs pour contourner les impératifs budgétaires. Les chiffres sont sans appel : le nombre d'organismes publics augmente et leurs dépenses aussi (voir encadré). Certains sont liés à des politiques majeures des gouvernements successifs, comme l'Agence nationale de rénovation urbaine (Anru), l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) ou l'Agence pour l'innovation industrielle. "Comment ne pas craindre que la création d'un opérateur ne sanctuarise les financements et les emplois qui seraient supprimés dans les administrations ?" s'interrogent les auteurs du rapport de la Milolf.

De fait, les opérateurs se permettent ce que les ministères ne font plus. L'exemple le plus flagrant concerne les créations d'emplois. Alors que les ministères sont contraints de supprimer des postes depuis quelques années et de ne plus remplacer un départ à la retraite sur deux, les opérateurs, eux, continuent de recruter. En masse. Au point que les embauches des uns compensent une bonne partie des réductions d'effectifs des autres. "Les personnels des établissements publics ont sensiblement augmenté jusqu'en 2005 (+ 17 000 agents pour cette seule année), relève la Cour des comptes, et les données fragmentaires disponibles sur les opérateurs de 2006 à 2008 laissent prévoir une augmentation de 14 000 agents." En clair, pas loin du tiers des emplois supprimés dans les ministères sont annulés par les recrutements des opérateurs. Une question d'autant plus sensible que les postes créés "doublonnent" parfois avec ceux des ministères. Face à ce constat, le gouvernement veut étendre aux opérateurs en 2009 la règle du non remplacement d'un départ à la retraite sur deux. Une contrainte à nuancer, puisque les organismes les plus récents comptent généralement moins d'agents proches de la retraite. Dès 2009, les parlementaires définiront en outre un plafond d'emplois aux établissements publics, à l'image de ce qui se pratique pour les ministères.

Autre ombre au tableau des opérateurs : l'affectation de ressources fiscales. Beaucoup d'établissements publics culturels ou de recherche y puisent l'essentiel de leurs finances. La nuance n'est pas mince avec des ressources budgétaires classiques, car ces "taxes affectées" ne sont pas comptabilisées dans la norme de dépenses dite "zéro volume" que l'État s'est engagé à respecter. Brancher les recettes de taxes directement vers les opérateurs permet donc de dépenser plus en toute discrétion… Un tour de passe-passe qui n'a pas échappé à la Cour des comptes. Celle-ci a notamment pointé que les quatre plus grands opérateurs du ministère de l'Écologie avaient vu leurs crédits budgétaires baisser de 200 millions d'euros entre 2005 et 2008, alors que les taxes affectées progressaient, elles, de 289 millions d'euros. La dépense a ainsi augmenté de près de 15 %, alors qu'en apparence, les contributions de l'État ont diminué. Une fois additionnées, toutes ces petites astuces représentent des montants conséquents. En 2008, 7,9 milliards d'euros ont, par ce biais, renfloué les caisses des opérateurs. Parmi les principaux bénéficiaires de cette tuyauterie budgétaire, sept organismes, dont l'Agence nationale pour la recherche (ANR), le fonds couverture maladie universelle (CMU) et les Agences de l'eau (voir encadré). Outre son côté "passager clandestin", le montage est opaque. Les documents budgétaires ne permettant pas de savoir exactement combien touche chaque opérateur, sauf pour les mesures décidées depuis 2007.

D'une poche à l'autre
La conclusion qu'en tirent les Sages de la rue Cambon est limpide : "l'État a réussi à limiter son déficit au détriment des résultats de ces organismes." Le phénomène est nouveau et a atteint une ampleur inégalée en 2007. Près de 8 milliards d'euros séparent le déficit de l'État de celui consolidé de l'État et des opérateurs. La motivation du gouvernement ? "Afficher à l'opinion et aux parlementaires un déficit de l'État en léger recul", répond un magistrat de la Cour. Là encore, la norme d'augmentation de la dépense dite "zéro volume" est contournée. Ces artifices n’arrivent néanmoins pas à leurrer Bruxelles. La Commission européenne étudie l'ensemble des déficits publics pour juger si la France est toujours dans les clous maastrichtiens. Éric Woerth, le ministre du Budget, assure être sur la même longueur d'onde : "Je suis ministre des Comptes publics. Il ne sert à rien de déplacer un déficit d'une poche à l'autre." À entendre nombre de spécialistes, il serait pourtant utile d'encadrer davantage les comptes des opérateurs de l'État. "Aujourd'hui, la Lolf joue ce rôle pour l'État, la loi de financement de Sécurité sociale pour la sphère sociale, commente un expert, les opérateurs, eux, évoluent dans une sorte de no man's land."

Au total, redresser la barre des établissements publics apparaît plus que jamais nécessaire. Cela passera par la présentation de comptes consolidés, mais pas seulement. Les ministères ont également beaucoup de progrès à faire en matière de pilotage. L'Inspection des Finances avait relevé de nombreux dysfonctionnements dans l'exercice de la tutelle du ministère de la Culture. "Plus souvent en réaction qu'en anticipation au détriment du pilotage stratégique", estimaient les inspecteurs, tout en soulignant que l'attention portée à la comptabilité patrimoniale était encore insuffisante. Histoire de pallier ces carences, nombre de hauts fonctionnaires prônent la généralisation de contrats d'objectifs et de moyens entre les ministères et leurs établissements. La logique est simple. Les opérateurs prennent des engagements vis-à-vis des responsables ministériels et voient leurs moyens affectés en fonction des résultats obtenus. À en croire les partisans de cette méthode, le "deal" serait "gagnant-gagnant". L'État, en contrôlant mieux l'utilisation de ces subventions, et les établissements publics, en bénéficiant d'une meilleure visibilité sur les enveloppes dont ils disposeront. Mais la culture de la contractualisation a encore du chemin devant elle. L'École nationale d'administration (ENA), censée inculquer les principes de bonne gestion aux cadres publics, n'a toujours pas signé de contrat d'objectifs avec son ministère de tutelle… La technique du passager clandestin s'apprendrait-elle si tôt ?

Laurent Fargues

Sept organismes bénéficiant de 6,7 milliards de ressources fiscales affectées
- Agence nationale pour la recherche (ANR)
- Fonds couverture maladie universelle (CMU)
- Fonds de solidarité
- Agences de l'eau
- Agence de financement des infrastructures de transport d'Île-de-France (AFITF)
- Centre national de la cinématographie (CNC)
- Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe)

Le casse-tête des tutelles multiples
Dépendre de plusieurs patrons n'est pas chose aisée. C'est pourtant la situation vécue par nombre de dirigeants d'établissements publics. Parmi eux, Michel Jau, directeur général du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), doit contenter les ministères de l'Agriculture, de l'Emploi, du Budget et toutes les collectivités locales qui bénéficient des prestations de son Centre. Si cette pluralité de donneurs d'ordre permet au CNASEA de tirer les enseignements des meilleures pratiques de chacun, elle embrouille aussi considérablement sa stratégie. Sans compter que les urgences peuvent arriver en même temps de partout. Au cours des derniers mois, l'organisme a ainsi dû mener, de front et dans des délais serrés, la gestion des aides aux pêcheurs et le bonus écologique pour les automobiles. Autres victimes de la pluralité des tutelles : les grands opérateurs de recherche et les établissements publics culturels. Les premiers, parce qu'ils dépendent à la fois du ministère et des universités. Les seconds parce que la double tutelle des ministères du Budget et de la Culture n'est pas sans difficulté…

La RGPP, avantages et inconvénients

admin — Thu, 03 Jul 2008 15:55:23 +0200

Avantage
Une opération pilotée de l’Elysée

"Les ministres doivent être les patrons de leur administration." La formule, brandie en décembre par Nicolas Sarkozy lors du premier Conseil de modernisation, en dit long sur sa volonté d’impliquer ses ministres dans la réforme de l’État. Histoire de s’assurer qu'ils prennent la chose au sérieux, le chef de l'État a demandé à son bras droit, Claude Guéant, de piloter directement la Révision générale des politiques publiques. Et de présider le comité de suivi qui convoque un à un les ministres pour leur demander des comptes sur l'efficacité de leurs administrations.

Le rituel est chaque fois identique. Le ministre est convié à l’Elysée ou à Matignon. Un haut fonctionnaire, souvent inspecteur des Finances, lit les conclusions d’un audit mené dans les semaines précédentes en partenariat avec le secrétaire général du ministère. Il lance des pistes de réforme, parfois attendues, parfois décapantes. Le ministre répond. Éric Woerth, ministre du Budget, livre ensuite son analyse. Puis, le débat s’ouvre entre la quinzaine de participants à ces réunions confidentielles. Durée moyenne : deux heures. Les points de vue des deux présidents de séance, Claude Guéant, le secrétaire général de l’Élysée, et Jean-Paul Faugère, le directeur de cabinet de François Fillon, sont bien sûr particulièrement écoutés.

"Les échanges sont passionnants, rapporte Philippe Parini, directeur de la direction des Finances publiques (DGFIP) et membre du comité, car les personnes présentes connaissent parfaitement les rouages de l’administration et ne se brident pas." Les instructions données aux auditeurs sont limpides : pas de tabou, ni d’a priori. Toutes les propositions sont bonnes à entendre. Ce qui ne signifie pas que toutes seront retenues. Par rapport aux précédentes méthodes de réformes de l’État, la RGPP a cet avantage indéniable : elle est pilotée du sommet de l’État. Ce n’est plus la tâche d’un membre du gouvernement qui doit convaincre ses collègues, mais bien l'affaire de tout le gouvernement. Les ministres savent qu’ils seront aussi jugés là-dessus.

Inconvénient
Le manque de concertation

La critique vient des organisations syndicales, mais pas seulement. Le comité de suivi de la RGPP aurait des allures de cellule secrète où se prennent des décisions fondamentales pour la France. Sans débat, ni consultation publique. De fait, le comité de suivi compte seulement huit membres officiels et une quinzaine de participants. Un aréopage plutôt restreint pour décider de l’avenir de l’État. Les partisans de la méthode font valoir que nombre des mesures prises dorment depuis des années dans des rapports consensuels et qu’un excès de concertation conduirait, une fois de plus, à l’immobilisme. "Si on cherche à satisfaire tout le monde, on finit par ne rien faire, confiait Éric Woerth en avril aux Anciens de Sciences-Po. Le Conseil de modernisation est un lieu de décision. La concertation avec les acteurs économiques et sociaux vient ensuite et se limite à l'application."

Il n’empêche. Les syndicats ont beau jeu de dénoncer l’absence de concertation. "Quelques technocrates remettent en cause l’organisation de l’État et ses domaines d’action sans aucune discussion", regrette Gérard Aschieri, le leader de la FSU. Les élus locaux se sentent également marginalisés. L’un d’eux s’en plaignait encore récemment avant de découvrir que le rapport du sénateur UMP Alain Lambert s’intégrait à la démarche. Épisode emblématique : celui de la carte “Famille nombreuse” de la SNCF.

Le 4 avril, Nicolas Sarkozy annonçait, parmi 166 mesures, la fin de l’aide de l’État aux tarifs sociaux de la SNCF. En clair, il annulait une subvention de 70 millions d’euros à l’entreprise publique, tout en assurant que celle-ci continuerait à pratiquer des tarifs préférentiels. Mais le détail de l’opération n’avait visiblement pas été bordé. En une semaine, la fin de la carte famille nombreuse a agité l’opinion publique, les associations familiales et plusieurs députés de la majorité. Au final, Nicolas Sarkozy est revenu sur sa décision, souhaitant même que de nouveaux avantages soient accordés aux familles pauvres et monoparentales. Les animateurs de la RGPP ont depuis décidé de consulter davantage les parlementaires, via les commissions de l’Assemblée et du Sénat, sur les sujets les plus sensibles…

Avantage
Une démarche exhaustive

Le champ couvert par la RGPP est vaste. Il s’agit de passer à la moulinette les 1 000 milliards dépensés chaque année par les administrations. Pas moins. En se posant cinq questions simples : à quoi sert cette politique publique ? Répond-elle aux besoins des usagers ? Pourrions-nous la conduire autrement ? Avec moins de moyens ? En la ciblant plus ? Bercy a une idée très précise des économies à dégager. Si le gouvernement veut ramener les finances publiques à l'équilibre d'ici 2012, il doit réduire le rythme d'augmentation des dépenses à 1 % (hors inflation), au lieu de 2 % actuellement. Soit une réduction de 10 milliards d’euros de la progression annuelle des dépenses. Partagée moitié-moitié entre l'État et les autres administrations. La manière d'y parvenir pour les collectivités et la Sécurité sociale demeure néanmoins encore floue. Les collectivités locales, par exemple, ne sont pas directement concernées par les mesures de la RGPP. Ce qui ne veut pas dire que l'État ne lorgne pas sur les 90 milliards d'euros qu'il transfère chaque année sous forme de dotations et exonérations fiscales aux élus locaux.

L’exhaustivité de la RGPP n’en demeure pas moins l’un des atouts de la démarche. Les politiques publiques sont en effet menées par des administrations diverses. Poser la question de leur efficacité impose donc d’avoir une vision générale des organismes et des actions engagées. En matière de logement, d’emploi ou de développement économique par exemple, les aides sont autant distribuées par l’État que par les collectivités locales. S’agissant des politiques sociales, l’objectif du gouvernement est de mettre fin à l'empilement des dispositifs, de cibler davantage les prestations et de lutter contre les fraudes. L’exhaustivité de la RGPP agrandit également la palette des solutions possibles. Aucun scénario n’est a priori rejeté : externalisation de certaines activités des ministères, modification du statut des fonctionnaires, création d’agences... La réforme de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique a même été intégrée dans le processus. “Tout se tient” est le maître mot des partisans de la RGPP.

Inconvénient
Le symbole de la rigueur

La RGPP endossera-t-elle toutes les mesures de rigueur du quinquennat ? La question se pose, à mesure que passent les Conseils de modernisation. Il semble aussi que la direction du Budget du ministère des Finances se soit quelque peu accaparé la démarche et en profite pour imposer toutes les économies dont elle rêve depuis des années. Le non remplacement d’un retraité sur deux dans la fonction publique, la réduction de certaines prestations sociales, la prise en charge d’une part des remboursements de soins par les mutuelles et les assurances privées… Toute décision d'économie est désormais intégrée dans la RGPP sans que le rapport avec la réforme de l’État soit toujours flagrant. Les partisans de la méthode l’ont bien compris et commencent à militer pour que toutes les réformes impopulaires ne soient pas associées à la RGPP. "Il y a beaucoup de réformes qui doivent se faire en dehors", notait Éric Woerth devant les Anciens de Sciences-Po en avril.

Malgré ces efforts, la plupart des organisations syndicales ont déjà transformé la RGPP en épouvantail libéral. La CGT Fonction publique l’a rebaptisée “Restriction générale des politiques publiques” et tous les syndicalistes regrettent que le gouvernement ait entériné les objectifs de réduction des dépenses et d'effectifs avant la fin des audits. Le Premier ministre a en outre prévenu les élus locaux que "la réforme de l’État supposera que chacun accepte qu’il y ait moins de services, moins de personnel, moins d’État sur son territoire". Le grand audit des politiques publiques se traduira-t-il par un recul des services publics ? "Nous avons eu des contacts avec des syndicalistes canadiens et ils sont formels, relate un responsable de la CFDT. Chez eux, la revue des programmes s’est soldée par une dégradation du service public pour les usagers, notamment en termes d’éducation, de santé et de transports." D’autres relèvent qu’au Canada, l’État s’est parfois délesté de ses compétences sur les provinces, alors que celles-ci ne disposaient pas toujours des moyens de les assumer.

Face à ce mouvement, les cabinets ministériels affûtent leurs arguments. "Il nous faut démontrer que l’État peut faire mieux avec moins de moyens", assure un conseiller d’Éric Woerth, avant d’énoncer une série d’exemples concrets, comme l’organisation des concours ou la délivrance de visas. "Les gestionnaires sont d’ailleurs les premiers à souffrir des lourdeurs des procédures et à attendre ces changements", conclut-il.

Avantage
Un dispositif qui a fait ses preuves

La RGPP a marché à l'étranger. C'est l'un des arguments phares du gouvernement. Elle a déjà fait ses preuves au Canada et au Royaume-Uni. Les chiffres laissent rêveur les allergiques à la dépense publique. Au Canada, la revue des programmes des années 1990 a permis à l’État de retrouver un excédent budgétaire en trois ans et de réduire de 16 % le nombre de fonctionnaires, État et provinces compris. Au Royaume-Uni, la Delivery unit, constituée autour de Tony Blair pour suivre les réformes de l’administration, a aussi été d’une efficacité redoutable. Elle permettait de tenir au courant le Premier ministre anglais de l'avancée des chantiers sans le noyer sous des informations inutiles. "Des tableaux de bord donnaient à Tony Blair la possibilité de faire le point avec ses ministres et de leur montrer qu'il attendait d'eux qu'ils mettent les mains dans le cambouis", commente un expert.

Pour garantir le succès de la RGPP, l’Élysée et Matignon savent que le suivi des décisions sera crucial. Sans une pression régulière, les transformations risquent de faire long feu. Le 18 mars, le Premier ministre a adressé une circulaire à l'ensemble du gouvernement. Il y invitait les ministres à s'impliquer à fond dans les changements et jetait les bases du "dispositif de pilotage". Les ministres continueront de venir régulièrement rendre compte de l'avancée de leurs chantiers devant le secrétaire général de l'Élysée et le dircab’ du Premier ministre. Un tableau de bord interministériel sera élaboré et la direction du budget, la direction générale de la modernisation de l'État (DGME) et la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) suivront au jour le jour les changements, en partenariat avec les secrétaires généraux des ministères. "Déjà, la DGME et la direction du Budget nous remontent les dossiers qui coincent", note un membre du cabinet d'Éric Woerth. Pour chaque décision du Conseil de modernisation, les administrations sont enfin incitées à élaborer une "feuille de route" et à désigner un chef de projet.

Inconvénient
Les limites du train de vie de l'État

Des économies de bouts de chandelle. C'est, en creux, les critiques faites par nombre d'économistes. Au lendemain des annonces du deuxième Conseil de modernisation, Marc Touati, directeur général de Global Equities, affichait sa déception : "Si on veut ramener les dépenses publiques de 54 % à 50 % du PIB, c'est 70 milliards qu'il faut économiser, pas sept milliards !" Le décalage vient d'abord du fait que la RGPP se concentre – au moins dans un premier temps – sur le train de vie de l'État. Or, ce n'est pas là que résident les principaux gisements d'économies. Si les dépenses de fonctionnement de l'État augmentent de 10 milliards d’euros par an depuis six ans, elles ne sont pas prédominantes dans la dépense publique. Elles représentent 35 % de celle-ci, contre 53 % pour les prestations sociales et autres transferts. Comme le note Gilles Carrez, rapporteur UMP de la commission des finances, "il y aurait quelques naïvetés à penser que la diminution des dépenses publiques pourrait s'appuyer sur la seule réduction du « train de vie de l'État »."

Ce constat explique que le gouvernement ait tendance à additionner les économies pour gonfler les chiffres. S'agissant du non remplacement d'un fonctionnaire retraité sur deux par exemple, Nicolas Sarkozy a joué à fond la carte du cumulatif. "Lorsqu'on évite un recrutement en organisant différemment le service, on évite non pas une année de salaire,déclarait le chef de l'État mi-avril, mais quarante ans de salaire et vingt ans de retraite." Des additions qui désarçonnent quelque peu certains économistes. "Les économies se calculent année après année, relève Mathieu Plane de l'OFCE, sinon, il faut dire que le paquet fiscal, c'est un manque à gagner de 45 milliards d’euros d'ici 2011." Les comptables retiendront que le non-remplacement d'environ 35 000 agents évite une dépense annuelle d'un milliard d'euros à l'État. Ce qui est à la fois beaucoup et peu au regard du budget de l'État. D'autant que le gouvernement prévoit d'en reverser la moitié aux agents.

Laurent Fargues

Des équipes d’audit réduites

Quelque 24 équipes d’auditeurs auscultent depuis juillet les ministères et leurs politiques. Elles rassemblent des hauts fonctionnaires et des consultants privés. Les chefs d’équipe appartiennent généralement aux corps d'inspection de l'administration – inspection des Finances en tête –, mais on compte également des préfets. "Nous faisons en sorte que les auditeurs viennent d'horizons variés", assure-t-on à l’Elysée. Au sein des équipes, on se plaint néanmoins de la faiblesse des effectifs. "En moyenne, il y a cinq ou six hauts fonctionnaires et deux ou trois consultants par équipe, regrette l'un d'eux, c’est peu pour étudier une administration complète ou la politique du logement en France." Les concepteurs de la méthode rétorquent qu’il s’agit plus d’un travail de synthèse. Retirer la substantifique moelle des centaines de rapports existants plutôt que réaliser un nouvel audit de bout en bout. Il n’empêche : cette situation de sous-effectif explique peut-être qu’il y ait "quelques mauvais rapports", selon un membre du comité de suivi.