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Les règles du “pantouflage” sont-elles adaptées ?

28 juin 2010, PAR Acteurs Publics
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Le conseiller d’État Christian Vigouroux (à gauche) et le normalien Nicolas Tenzer (à droite) soulignent les insuffisances de la commission de déontologie et appellent à un rôle accru de l’administration en matière de gestion de la mobilité des agents.
La commission de déontologie, mise en place en 1995, porte-t-elle bien son nom ?

Christian Vigouroux : Je me suis toujours étonné, bien qu’ayant été président suppléant de cette commission en 1995, de ce qualificatif de “déontologie” accolé à une commission chargée de donner un avis sur la décision d’un fonctionnaire d’aller dans le privé. La réduction à la “déontologie” de cet aspect de la gestion du passage entre public et privé est regrettable. La commission n’est, de fait, qu’une commission de gestion des mouvements entre public et privé.

Nicolas Tenzer : Je suis d’accord. L’une des grandes difficultés, c’est que la commission donne un avis à un moment “t”, mais ne dit rien sur ce que devient la pratique du fonctionnaire parti dans le privé. Qui veille à ce que l’ancien fonctionnaire ne traite pas des affaires dont il a eu connaissance dans ses activités publiques ? Personne. C’est un vrai problème.

La loi du 3 août 2009 a-t-elle changé quelque chose ?

Christian Vigouroux : La loi de 2009 est importante par ce qu’elle exprime sur la mobilité des fonctionnaires, mais elle n’apporte rien sur la question de la déontologie. Nous avons une réelle difficulté à traiter cette question dans un pays où la fonction publique garde une place importante.

Nicolas Tenzer : Malgré cette récente loi, le problème de la déontologie n’est toujours pas suffisamment traité. Il y a des risques de conflits d’intérêts qui se manifestent tous les jours. Il faut aussi citer le cas des entreprises, qui ne sont pas privées, mais publiques ou à capitaux mixtes, et dont les activités éloignent les agents publics un peu plus chaque jour de l’État. L’actionnariat composite de ces entreprises et la filialisation de certaines de leurs activités posent de vrais problèmes sous l’angle déontologique pour les agents.

Les nouvelles règles encadrant le “pantouflage” vous semblent-elles assez strictes ?

Christian Vigouroux : La commission ne s’intéresse pas assez à ce que j’appelle le “pantouflage d’influence” et perd beaucoup de temps sur des cas anecdotiques. À la lecture des rapports de la commission, j’ai relevé que celle-ci s’était prononcée sur le cas d’une secrétaire qui souhaitait quitter l’administration pour ouvrir une boutique de fleurs. Là n’est pas l’essentiel. Ce qui met en jeu la crédibilité de l’État, c’est le passage du public vers le privé pour un agent qui, d’une position d’influence au sein de l’État, passe à une position d’influence dans le privé en rapport avec son ancienne administration. Ce passage doit être entouré d’un maximum de précautions.

Nicolas Tenzer : Le problème est réel en ce qui concerne les membres des cabinets ministériels dont les fonctions sont très difficiles à définir, tout comme leur réseau d’influence est délicat à identifier. Difficile dans ces conditions d’effectuer un véritable contrôle.

Après l’affaire Pérol, en mars 2009, les membres des cabinets ministériels ont été intégrés dans le champ de compétence de la commission. Peut-on parler de progrès ?

Christian Vigouroux : L’intervention de la commission est salutaire, car elle porte sur la place publique des mouvements qui, à défaut, resteraient secrets. Cela dit, les membres de cabinet ont toujours été soumis au contrôle de la commission, ce n’est donc pas une nouveauté. Lorsque j’étais président suppléant de la commission, nous avions été appelé à procéder à une deuxième délibération au sujet précisément d’un membre de cabinet sur le départ duquel nous avions donné un avis défavorable. Même si le second avis confirmait le premier, cet épisode, éloigné de ma conception d’une commission indépendante, m’a laissé un mauvais souvenir. Et j’ai quitté mes fonctions au sein de la commission.
Dans la loi, les membres de cabinets y sont maintenant formellement mentionnés. Mais, au passage, le principe de la deuxième délibération a été rajouté, ce qui ne va pas nécessairement dans la bonne direction. En pratique, en ce qui concerne les membres de cabinets, la commission s’exonère en donnant un “avis avec réserve”, ce qui impose à l’agent de ne pas fréquenter le cabinet dont il est originaire pendant trois ans. Ce qui n’est pas une garantie suffisante.

Nicolas Tenzer : Tout à fait d’accord. À quoi servent les réserves, à partir du moment où il n’y a pas de droit de suite ? La Cour des comptes, par exemple, peut revenir cinq ans après sur un sujet sur lequel elle s’est prononcée et relever le cas échéant qu’aucun progrès n’a été accompli malgré ses observations. Ses rapports peuvent être médiatisés, ses magistrats peuvent saisir le parquet pour poursuite. Il est regrettable que la commission de déontologie soit dépourvue de ce genre d’outils.

Certains fonctionnaires ne rechignent-ils pas à saisir une commission dite “de déontologie” de crainte d’être considéré comme intéressés ?

Christian Vigouroux : Non, le fonctionnaire qui veut partir n’est pas seulement déterminé par l’appât du gain, il veut avant tout élargir son horizon. Et certains ministères ont des politiques d’“essaimage” au bénéfice commun du public et du privé. Mais l’agent veut avoir des réponses immédiates à ses interrogations pour savoir jusqu’où il peut aller. Les ministères sont trop souvent muets et se déchargent sur cette commission qui donne des réserves qui n’en sont pas, laissant le fonctionnaire livré à lui-même. Un pilotage des ressources humaines assumé et assuré par une cellule de réaction rapide, interministérielle, serait plus efficace que cette commission solennelle.

Nicolas Tenzer : La question se pose de manière encore plus pointue pour les gens du privé, qui occupent un temps des fonctions en cabinet ou en administration centrale, et qui veulent ensuite retourner dans le privé. J’ai connu une personne dans cette situation qui, de son propre gré, a décidé de saisir elle-même la commission pour être bordée !

La commission de déontologie ne freine-t-elle pas la mobilité des fonctionnaires ?

Christian Vigouroux : Il ne faut pas demander à la commission de déontologie plus qu’elle ne peut. Si j’approuve les allers-retours public-privé, il faut avoir à l’esprit que le passage public-privé doit être apprécié différemment selon l’âge ou le secteur d’activité. Le contrôle doit être concentré, je le répète, sur les pantouflages d’influence. Ce qui va au-delà des lois récentes, dont le cap est plutôt l’assouplissement des règles.
J’en veux pour preuve la loi du 2 février 2007, qui a réduit de cinq à trois ans le délai légal pour qu’un agent, après son départ de l’administration, puisse rejoindre une entreprise privée qu’il contrôlait. Dans le même sens, certains députés étaient prêts à inscrire que l’intervention de la commission de déontologie garantisse l’agent contre tout procès pénal. Heureusement, le Sénat s’y est opposé. Au nom du respect de la séparation des pouvoirs.

Nicolas Tenzer : Je ne suis pas a priori défavorable au passage du public vers le privé. Même si, à mes yeux, l’état d’esprit d’un agent public est de servir l’État, ce qui le différencie d’un manager du privé. C’est malheureusement moins le cas aujourd’hui, et je crois que nous devrions mettre plus en avant la vocation et les valeurs spécifiques du service de l’État, qui incluent l’indépendance et la liberté d’esprit. Je m’inquiète aussi de voir que beaucoup de fonctionnaires partent vers le privé, non par indifférence pour le service de l’État ou par volonté de gagner plus, mais par désenchantement.

C’est donc à l’administration, en tant qu’employeur, de mettre des garde-fous, plutôt qu’à la commission de déontologie ?


Christian Vigouroux : À l’image du Parlement, qui réfléchit à mieux encadrer les lobbies, les ministères employeurs seraient bien inspirés de faire la même chose. Pour prévenir toute mise en cause de la probité des agents publics et de leur impartialité. Il ne faut pas que l’agent puisse être accusé de s’être préparé, lorsqu’il était en poste dans l’administration, un confortable fauteuil de sortie.

Nicolas Tenzer : Il faut mettre des barrières pour que le fonctionnaire n’ait pas cette tentation. La neutralité et la transparence sont primordiales. J’ajoute que lorsque l’on parle d’allers-retours, en général ce sont des départs… sans retour. Il faut que l’administration apprenne à gérer aussi bien les personnels entrants que sortants, pour donner sens à une réelle mobilité fondée sur la diversité des expériences et le décloisonnement, qui doit aussi valoir entre ministères et entre les trois fonctions publiques.
La mobilité doit jouer pleinement, par exemple pour les universitaires et les chercheurs. Enfin, comment ne pas relever que le risque de confusion entre le privé et le public va de pair avec la faiblesse des lieux de discussion et d’élaboration de projets sectoriels entre les deux mondes. Favoriser les échanges d’idées et le dialogue opérationnel est aujourd’hui plus urgent que d’accroître les transferts de personnes !

Christian Vigouroux : Comme les militaires, qui ont droit à une deuxième carrière, je crois effectivement qu’il est essentiel de favoriser la mobilité des universitaires et des chercheurs. L’État a besoin d’un apport continu en matière d’expertise, y compris au sein de ses agences spécialisées (scientifiques, sanitaires, etc.) et les chercheurs ont besoin du contact avec l’entreprise. Les allers-retours continus privé-public peuvent apporter beaucoup à la recherche. Ce n’est pas un hasard si une part non négligeable des affaires de la commission de déontologie concerne les scientifiques.
Débat animé par Xavier Sidaner
Photos Vincent Baillais

Nicolas Tenzer, en cinq dates
1961 : Naissance à Paris
1980 : École normale supérieure
1984 : ENA
2008 : Publie Quand La France disparaît du monde (Grasset)
2009 : Président d’Initiative pour le développement de l’expertise française à l’international et en Europe (Idefie).

Christian Vigouroux, en cinq dates
1950 : Naissance à Alençon (Orne)
1976 : ENA
1988 : Rapporteur de la Commission de la transparence financière de la vie politique
2006 : Publie Déontologie des fonctions publiques (Dalloz)
2008 : Président adjoint de la section du contentieux du Conseil d’État.