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Numérique : la lente mutation génétique de l’administration

24 mars 2015, PAR Raphaël Moreaux
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+ VIDÉO La révolution numérique bouscule l’ADN de l’administration en instaurant des pratiques managériales plus agiles, plus collaboratives et plus transversales. Enjeu majeur de la transformation numérique de l’État lancée par l’exécutif, ce choc des cultures est un défi qui doit impliquer l’ensemble des fonctionnaires.


+ VIDÉO "La révolution numérique se heurte à une sourde résistance dans la fonction publique : celle de certains hauts fonctionnaires qui ne veulent pas voir remises en cause leurs pratiques et qui se tiennent délibérément à l’écart d’enjeux techniques qu’ils jugent ne pas être de leur niveau ; celle d’organisations syndicales qui redoutent son impact sur l’emploi public. Bien sûr, il ne faut pas généraliser, mais c’est surtout une histoire de générations." Tout est dit des obstacles culturels auxquels est confrontée la transition numérique dans le constat un brin désabusé de cet expérimenté patron d’administration. Certes, le secteur public français avance depuis quelques années à marche forcée sur le plan de l’ouverture des données ou de l’e-administration. Certes, la France a été proclamée leader européen des e-gouvernements par l’ONU. La transformation numérique de l’État est érigée en priorité gouvernementale, la dématérialisation des procédures progresse d’année en année, de nouveaux e-services publics émergent et le projet de loi numérique qui sera présenté à l’automne au Parlement établira un principe d’ouverture par défaut des données publiques et contribuera à doper les relations numériques entre l’administration et les citoyens.

Mais au-delà de la question des nouveaux outils mis à disposition de l’action publique, la "troisième révolution industrielle" théorisée par l’économiste américain Jeremy Rifkin est surtout une révolution culturelle, qui n’a pour l’heure pas suscité l’adhésion de l’ensemble des quelque 5 millions et demi de fonctionnaires. "Le numérique oblige l’État à un changement de culture", martèle ainsi à l’envi le secrétaire d’État à la Réforme de l’État et à la Simplification, Thierry Mandon, en charge de cette transformation numérique. Un changement qui n’a pas encore opéré.
 

“Passer d'une culture de la maîtrise à une culture du lâcher-prise.”


"Les grands principes de la culture administrative restent ceux du XIXe siècle : un État omniprésent et paternaliste qui autorise, contrôle et veut organiser toute la vie sociale", pointe la fondation Terra Nova dans son rapport consacré à la modernisation de l’action publique. Pour le think tank, l’enjeu est de "passer d’une France suradministrée et sous-gouvernée à un État dynamique, agile, intégrant la culture numérique comme l’un de ses paradigmes".

Un basculement difficile tant les pratiques numériques invitent à revoir une organisation, des règles et des procédures que l’État a mis plus de deux cents ans à construire. Le premier administrateur général des données français et directeur de la mission Etalab, Henri Verdier, fait même remonter cet héritage à l’Antiquité. "L’État, en France, s’est construit sur les modèles grec et romain, où le geste le plus noble est celui de légiférer. Le numérique remet l’action au centre et permet donc une vision plus pratique du pouvoir et de l’action politique", souligne-t-il.

Cette nouvelle donne est particulièrement sensible dans le domaine de l’ouverture des données publiques (open data), qu’Henri Verdier est chargé d’orchestrer au niveau des collectivités et des administrations d’État. Quand la détention d’informations par l’administration constituait hier un véritable pouvoir, aujourd’hui, la diffusion de données à grande échelle, via les plates-formes en ligne, offre aux citoyens un moyen de contre-expertise sur la décision publique. "Les administrations doivent désormais admettre que ces données relèvent du bien commun", appuie Henri Verdier. À contrecœur pour certaines. Le pouvoir central peut désormais être contrôlé par les citoyens, les entreprises, les associations… Un changement du rapport au pouvoir qui est loin d’être évident pour la sphère publique, où la culture de la rétention entrave encore l’ouverture de pans entiers de données. "Il faut passer d’une culture de la maîtrise à une culture du lâcher-prise", résume Philippe Lemoine, président de la Fondation Internet nouvelle génération (Fing), dans son rapport remarqué sur la transformation numérique de l’économie française, remis au gouvernement fin 2014.
 

“Il faut en finir avec un État qui ne fonctionne qu'avec son cerveau gauche, qui rationalise et compartimente les sujets de réflexion.”


Dans cette confrontation des cultures, de nouveaux acteurs apparaissent, maniant aisément les codes de l’ère numérique. "Hackers de la République", "disrupteurs" ou "poil à gratter du gouvernement", ils cristallisent ce fossé entre le monde des technologies du XXIe siècle et une structure publique qui peine à se moderniser. Pour fédérer cette diversité d’acteurs, Antoine Brachet, entrepreneur numérique et membre du think tank Futurbulences, a cofondé en 2014 le collectif des 100 barbares. "L’objectif n’est pas de détruire l’État, mais de faire comprendre qu’il ne faut pas laisser Google ou Facebook, qui ont bien compris les nouvelles règles du jeu, empiéter sur le politique", explique-t-il.

Comme ces géants du Net, les pouvoirs publics doivent être capables d’innover en s’appuyant sur une nouvelle manière d’agir. "Il faut en finir avec un État qui ne fonctionne qu’avec une moitié de cerveau : l’hémisphère gauche, qui rationalise et compartimente les sujets de réflexion", défend Antoine Brachet. À force de dénoncer un système politique et administratif à la "grille de lecture dépassée", quelques "barbares" ont été reçus à dîner en décembre dernier par le ministre de l’Économie, de l’Industrie et du Numérique, Emmanuel Macron. Mais convaincre un ministre peut-il suffire à insuffler une nouvelle dynamique à la machine bureaucratique ? Car au-delà du politique, c’est l’ensemble du management, public comme privé, qui est questionné.

Interview d'Henri Verdier, administrateur général des données et directeur de la mission Etalab


Voir l'intégralité de l'interview d'Henri Verdier

Nouvelle culture managériale

Grand plan numérique pour l’école, multiplication des téléprocédures, coffre-fort numérique pour stocker ses documents administratifs… Les nouvelles idées de services ne manquent pas. Mais si elles constituent un potentiel d’amélioration du rapport de l’État avec le citoyen, elles ne peuvent occulter la transformation, plus silencieuse, à opérer au sein des administrations. Lors du débat parlementaire sur la stratégie numérique organisé en début d’année, Thierry Mandon a reconnu cette "nécessité de faire une petite révolution interne en termes de management". Alors que la députée socialiste des Côtes-d’Armor Corinne Erhel pointait un État "trop pris dans des silos hiérarchiques qui l’empêchent d’agir avec agilité", il a insisté sur l’importance de politiques publiques "plus collaboratives, participatives, horizontales et déhiérarchisées".

Louables, les intentions de l’exécutif n’en restent pas moins difficiles à mettre en œuvre. Rattaché à Matignon, Thierry Mandon bénéficie d’un positionnement interministériel qui donne un poids politique à son discours, mais peut-être manque-t-il d’autorité directe sur l’administration pour l’appliquer concrètement. Ces questions relèvent davantage de la ministre de la Fonction publique, Marylise Lebranchu, qui a vu s’échapper l’année dernière le volet "Réforme de l’État" de son champ d’action au profit de Thierry Mandon. Et force est de constater que la question numérique est absente des négociations que la ministre mène avec les organisations syndicales sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations des fonctionnaires. Quant au projet d’accord sur la qualité de vie au travail, il fait bien mention d’un "droit à la déconnexion" et évoque le télétravail, mais il n’aborde pas la valeur ajoutée qu’apporte le numérique au quotidien des agents et leur implication dans cette révolution. En outre, le texte a été rejeté par les organisations syndicales…
 

“Sortir les DSI des soutes et faire collaborer la maîtrise d'oeuvre et la maîtrise d'ouvrage autour des projets numériques.”
 

"La participation active des agents n’est pas intégrée à la culture administrative, construite sur un modèle très vertical. Celui qui pointe un dysfonctionnement est encore vu comme un dénonciateur", décrypte William Gilles, président de l’Institut du monde et du développement pour la bonne gouvernance publique (Imodev) et maître de conférences à l’École de droit de la Sorbonne. Ces Cassandres qui perturbent les échelons intermédiaires de la hiérarchie sont pourtant un moyen efficace de faire remonter les "irritants" qui entravent la conduite des politiques publiques.

"Le numérique a un impact sur les méthodes de travail et la chaîne de validation hiérarchique. L’idée que le management doit s’imposer du haut vers le bas est complètement bouleversée", confirme Nathalie Loiseau, directrice de l’École nationale d’administration (ENA). "Un manager doit désormais occuper une position centrale, au sein d’une structure davantage appelée à fonctionner comme un plateau", juge-t-elle. Pour autant, cette ancienne diplomate invite à relativiser l’idée d’un choc culturel : "Il n’y a pas de culture de l’administration qui serait la même partout. Cela varie beaucoup, que l’on parle d’une administration centrale ou déconcentrée, en lien direct avec le citoyen ou traitant davantage du back-office".

Décloisonnement

Par essence transversaux, les sujets techniques et informatiques sont souvent confinés au niveau des directions des systèmes d’information (DSI), même si la plupart des directions centrales se targuent de disposer d’une "stratégie numérique". "Il faut sortir les DSI des soutes et faire collaborer la maîtrise d’œuvre et la maîtrise d’ouvrage autour des projets numériques", insiste Nicolas Chapuis, ex-DSI du ministre des Affaires étrangères, qui a aujourd’hui réintégré ses fonctions de diplomate. Au Quai d’Orsay, il a mené à bien ce qui est considéré comme une réussite en termes de développement numérique : le portail "Diplomatie", un réseau social professionnel destiné aux ambassadeurs, qu’il a construit en impliquant l’ensemble des agents et services. "L’efficacité de l’État se mesure de plus en plus par son ouverture et sa capacité à décloisonner ses processus de travail", relève-t-il. C’est bien là que le numérique constitue une importante carte à jouer.

Interview de Nicolas Chapuis, ex-DSI du ministère des Affaires étrangères

Voir l'intégralité de l'interview de Nicolas Chapuis

"Le numérique est un levier pour construire une action publique plus efficace s’appuyant sur la participation des agents, des citoyens et sur des échanges plus fluides en interne. Notre stratégie consiste à poser les jalons pour installer ce décloisonnement dans la durée", détaille le cabinet de Thierry Mandon. Le programme "Dites-le nous une fois" entend obliger les administrations à chercher en interne une information déjà fournie par l’usager. Le projet "France Connect" d’un identifiant numérique unique pour tous les services publics en ligne est un autre de ces jalons. Un important symbole de ces murs que l’on abat entre services est aussi l’unification du système d’information (SI) de l’État, mise en place par décret à l’été 2014. Construit comme un espace d’échange et d’interaction entre l’État et ses différentes administrations, ce SI unique doit nourrir le projet d’"État-plateforme", développé par la direction interministérielle des systèmes d’information et de communication (Disic).

L’enjeu est d’autant plus important que, côté projets informatiques, l’État a essuyé de nombreux échecs. Le logiciel Louvois ou l’Opérateur national de paye des fonctionnaires font partie de ces fiascos qui ont coûté cher au contribuable et dont il convient de tirer les leçons. "Il faut favoriser des cycles courts, arrêter les grands projets sur dix ans et s’appuyer sur des équipes plus réduites", explique le cabinet du secrétaire d’État à la Réforme de l’État. D’où l’idée de mettre en place des "start-up d’État", au sein du secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP). Inspirées par le secteur privé, qui a vu ce modèle d’organisation prospérer avec la révolution numérique, ces start-up publiques interrogent le fonctionnement usuel des administrations.

Accélérateurs et freins au changement

"L’innovation est par nature mal accueillie dans les grands systèmes très structurés, et c’est légitime. Pour y remédier, il faut privilégier la démonstration par l’exemple", confie Pierre Pezziardi, entrepreneur et animateur de la filière des start-up d’État. Sa méthode consiste à repérer un "indigné" qui a identifié un problème précis, puis à le doter d’une zone d’autonomie, d’une équipe réduite et d’un budget pour développer une solution en quelques mois, en s’appuyant sur un dialogue permanent avec les usagers concernés. Une dizaine de start-up d’État ont ainsi été montées l’an dernier. Elles ont fourni un travail remarqué, en développant notamment l’application "Mes aides", qui permet au citoyen de savoir en quelques clics à quelles aides de l’État il a droit, ou encore l’outil "Marchés publics simplifiés", qui permet aux entreprises d’accéder aux marchés publics grâce à leur seul numéro de Siret.

Ces innovations portent la marque de la mission Etalab. Rattachée à Matignon, cette "administration de mission", en pointe sur les sujets numériques, fait figure d’ovni dans la sphère publique et entretient une culture de l’innovation propre aux petites et moyennes entreprises. Formée d’une quinzaine d’agents, elle réunit notamment un économiste, un anthropologue, une thésarde en droit international comparé, 4 data scientists (analystes de données) et des codeurs passionnés. Jeunes et motivés, ils ont souvent complété leur formation initiale en acquérant des compétences grâce aux nouvelles formes d’apprentissage sur Internet. Pour la plupart contractuels, comme beaucoup de ceux qui traitent de la modernisation de l’action publique, ils pourront demain prétendre à des postes de haut niveau dans le privé. "Nous voulons favoriser l’interdisciplinarité et des profils parfois considérés comme atypiques", résume Laure Lucchesi, directrice adjointe de la mission. Etalab entend ainsi montrer la voie aux autres administrations.
 

La réforme de l’action publique ne peut pas s’opérer dans l’urgence et ne doit pas ignorer les résistances souterraines et les risques de blocages.”
 

Des doutes subsistent pourtant sur la capacité du secteur public à prendre le vent du numérique. Question d’échelle et de pratiques. Cette culture de l’innovation, propre aux petites structures, paraît incompatible avec un État employeur de millions de fonctionnaires. L’administration souffre aussi de son extrême prudence face aux risques liés à ces innovations. "Notre niveau d’acceptabilité de l’erreur est très faible", reconnaît Brigitte Minette-Tiberghien, du service "Innovation" des ministères de Bercy. Et quand l’obstacle n’est pas d’ordre générationnel, les plus de 50 ans ayant plus de mal que leurs confrères à appréhender les nouvelles technologies, il est d’ordre psychologique, voire sociologique.

Impliquer les agents

"Faisons attention à l’enthousiasme excessif qui ferait du numérique une solution magique", prévient toutefois le sénateur PS Gaëtan Gorce. Si l’administration se doit d’éviter de tomber dans un optimisme béat, elle doit aussi veiller au respect du principe juridique de mutabilité du service public, qui veut que la sphère publique s’adapte à l’évolution des techniques et des besoins. Une adaptation qui doit s’opérer dans le temps long, alors que le numérique appelle à toujours plus de rapidité. "La réforme de l’action publique ne peut pas s’opérer dans l’urgence et ne doit pas ignorer les résistances souterraines et les risques de blocages", fait valoir Gaëtan Gorce.

Le danger de cette transformation est aussi d’assister à une forme de déshumanisation du service public, ce qu’avait relevé l’actuel président du Conseil économique, social et environnemental, Jean-Paul Delevoye, lorsqu’il était médiateur de la République. "La déshumanisation du service public se traduit souvent à travers cette expérience vécue du répondeur téléphonique répétant en boucle un message enregistré et nous faisant regretter le contact direct au téléphone ou au guichet avec un conseiller", disait-il. Les organisations syndicales sont, de leur côté, promptes à dénoncer des outils qui ajoutent de la complexité au travail des agents et qui contribuent à supprimer des postes.
 

“Le débat sur la finalité de cette révolution numérique et sur les moyens qu'on lui donne n'est jamais vraiment posé.”


Cette finalité doit être assumée, pour Guy Mamou-Mani, président du Syntec numérique, organisation patronale réunissant les entreprises du secteur. L’administration numérique française développe des services qu’il qualifie d’"exemplaires", "souvent mieux pensés que ceux du privé". Mais "il manque d’une volonté politique qui énonce clairement que le numérique est un moyen de réduire les effectifs", tacle-t-il. C’est la raison pour laquelle Bercy se contenterait, selon lui, de voir seulement un tiers des Français déclarer leurs impôts en ligne. Une position tranchée.

Aborder la question du numérique dans la fonction publique sous l’angle de l’enjeu budgétaire paraît en effet très réducteur. Un message politique clair permettrait toutefois de dépasser les blocages naturels de l’administration. Laure de La Raudière, députée UMP très au fait des sujets numériques, acquiesce : "Le débat sur la finalité de cette révolution, et surtout sur les moyens qu’on lui donne n’est jamais vraiment posé". "L’objectif n’est pas “moins d’État” mais “mieux d’État”", répond la députée socialiste Corinne Erhel, qui préfère parler d’une "évolution" des métiers de la fonction publique, notamment vers des missions de "médiation numérique".

La transformation numérique est en marche et les acteurs publics ne pourront la freiner, sous peine de perdre encore un peu plus de légitimité aux yeux du citoyen. Le niveau de confiance entre administration et usagers dépendra surtout de la bonne utilisation des nouvelles technologies par les agents, alors qu’ils paraissent aujourd’hui encore trop peu sensibilisés à ces enjeux. C’est pourtant bien des fonctionnaires que viendra l’appropriation du numérique par le secteur public.