Quantcast

Émilien Ruiz : “Il n’a jamais existé de définition objective du fonctionnaire”

10 juin 2015, PAR Raphaël Moreaux
  • 07
    MIN
  • 0

© Nicolas Chauveau/Sipa

Docteur en histoire de l’École des hautes études en sciences sociales (EHESS), Émilien Ruiz analyse dans la revue scientifique Genèses la difficulté à dénombrer les fonctionnaires en France et les biais que suppose toute statistique sur le sujet. “Plusieurs usages trompeurs ont été faits des chiffres de l’Insee”, dénonce-t-il à Acteurs publics 


Vous écrivez dans la revue scientifique Genèses que le nombre de fonctionnaires en France est une “abstraction difficile à quantifier” et qu’il est indispensable d’avoir une analyse critique des statistiques sur ce sujet. Quels sont les biais inhérents à ces statistiques ?

Comme toute quantification, les statistiques qui concernent le nombre des fonctionnaires sont le fruit d’une construction qui repose sur de multiples choix. Veut-on mesurer le nombre des salariés de l’État ? Des trois versants de la fonction publique ? Nous intéressons-nous aux emplois budgétaires ou aux effectifs réels ? Etc. Pour comprendre et bien lire ces statistiques, il est indispensable de tenir compte des conditions dans lesquelles elles ont été produites. Mais c’est aussi une nécessité pour toute reconstruction d’une série de longue durée et c’est là que se situe le biais inhérent que vous évoquez. Les statistiques que j’ai étudiées pour la France des années 1850 à 1950* on été produites de façons très différentes au fil du temps. Au-delà des questions de périmètre de la fonction publique, la difficulté relève des transformations des méthodes de comptage : des relevés budgétaires réalisés “à la main” par un statisticien jusqu’au recensement par l’Insee des effectifs réels à partir de bulletins individuels, en passant par des états ministériels produits par le ministère des Finances… Autant de productions statistiques qui, en réalité, ne sont pas comparables les unes avec les autres.

Est-il donc impossible d’avoir une lecture objective de l’évolution des effectifs de fonctionnaires au cours de l’Histoire ?

Ces biais statistiques sont un obstacle à l’analyse de longue durée, mais cela n’empêche pas, moyennant une lecture critique des données, une analyse quantitative des effectifs à divers moments situés. La question est très actuelle : suite à la mise en place du nouveau système d’information sur les agents des services publics (SIASP) en 2009-2010, les séries produites par l’Insee pour les années 2009 à 2013 ne sont plus comparables – en l’état – aux données qui avaient été établies pour les années antérieures. On n’en sait pas moins combien il y a de salariés dans les trois fonctions publiques, mais il est plus compliqué de comparer les effectifs de 2013 à ceux de 2007, par exemple.

Vous expliquez que le nombre de fonctionnaires est d’abord une question de perception, à replacer dans le contexte idéologique et politique propre à chaque époque. Est-ce à dire qu’il n’existe pas de définition objective du fonctionnaire ?  

Non, il n’en a jamais existé et, à vrai dire, il n’en existe toujours pas. Prenez l’une des dernières éditions du précis Dalloz sur le droit de la fonction publique. Il y est indiqué qu’en “réalité, on ne peut considérer qu’il existe une définition générale et absolue du fonctionnaire” puisqu’en droit, “un agent n’est pas fonctionnaire en général ; il est fonctionnaire au regard d’un certain texte ou d’une certaine règle”. En résumé : la définition du fonctionnaire ne sera pas la même selon que l’on prendra le code civil ou le code pénal par exemple. Le statut général des fonctionnaires de 1946 avait déjà d’emblée été considéré comme très imprécis, non seulement par les juristes – Marcel Waline affirmait en 1949 qu’il n’existait pas de définition du terme en droit administratif –, mais aussi par le premier directeur de la fonction publique, Roger Grégoire, qui avait beaucoup contribué à son écriture. En 1954, il notait en effet lui-même que le champ d’application du statut n’était pas clairement défini…

Ce champ d’application est tout de même plus clair aujourd’hui ?

En réalité, il est tout à fait possible de s’entendre sur une définition a minima. Comme le fait l’Insee pour ses notes statistiques, on peut considérer comme “fonctionnaires” les agents titulaires du statut de la fonction publique. Ce qui empêche de s’en tenir à une telle définition, c’est la symbolique que l’on met derrière le terme : s’il s’agit de dénoncer les dépenses publiques, on préfèrera considérer que “les fonctionnaires”, ce sont tous ceux dont la paie est imputée sur le budget de l’État ou des collectivités par exemple. S’il s’agit de fustiger les interventions sociales de l’État, on ajoutera les agents de la Sécurité sociale – qui relèvent pourtant du droit du travail, etc.

Vous décrivez dans votre article une “guerre de légitimité” entre les statisticiens et les administrations centrales (direction de la fonction publique, du budget, des finances…) qui produisent une grande diversité de chiffres, souvent différents, sur les effectifs publics. Comment l’expliquer ?

Pour schématiser un peu grossièrement, l’histoire de la réalisation du premier recensement des agents des services publics, c’est l’histoire d’une lutte de l’Insee associé à la direction de la fonction publique contre le ministère des Finances. Ce dernier bénéficiait depuis toujours d’une sorte de monopole sur la production et, surtout, sur la publication des statistiques relatives au nombre des agents de l’État. Or la direction de la fonction publique – appellation initiale de la DGAFP [direction générale de l’administration et de la fonction publique, ndlr] – créée en 1945, mettait d’emblée en cause cette prérogative. Dans le même temps, l’existence de l’Insee était fragile. Cet institut était né en 1946 du Service national des statistiques conçu par Vichy et avait été placé sous la tutelle d’un ministère de l’Économie nationale – lui-même en conflit avec les Finances… C’est donc en partie de ce conflit de légitimité qu’est né le recensement commandité par la direction de la fonction publique et réalisé par l’Insee. Dans le même temps, le ministère des Finances ne renonça pas à produire ses propres chiffres. Dès lors, il existait deux évaluations du nombre des fonctionnaires.

Sommes-nous revenus de ce conflit de légitimité ?

Aujourd’hui, ce type de concurrences administratives existe toujours, mais sous des formes très différentes. Pour prendre un exemple très récent : dans les dernières statistiques produites par l’Insee, le périmètre de la fonction publique intègre les emplois aidés alors que, de son côté, la DGAFP ne les comptabilise pas. La source statistique est la même – SIASP –, mais les chiffres cités diffèrent.

Vous avez été très sévère sur l’utilisation récente, par les médias et la sphère politique, des dernières publications de l’Insee, qui constataient une hausse du nombre de fonctionnaires…

Plusieurs usages trompeurs ont été faits des chiffres de l’Insee. Si l’on met de côté la manipulation des statistiques disponibles à des fins purement idéologiques, il reste une forme de simplification journalistique qui relève parfois de la malhonnêteté. Alors que les médias spécialisés, Acteurs publics ou La Gazette des communes par exemple, analysent généralement les publications en détail, la presse généraliste voit fleurir des titres tels que “Le nombre de fonctionnaires continue toujours d’augmenter”, “La France compte toujours plus de fonctionnaires” ou encore “La France n’a jamais eu autant de fonctionnaires”. Si ces titres sont plus accrocheurs, produisent “du clic”, ils n’en sont pas moins inexacts. En tout cas, les statistiques produites par l’Insee permettent de constater une situation un peu plus contrastée. Entre 2011 et 2012, les effectifs de l’État ont ainsi diminué de 1 %, tandis qu’entre 2012 et 2013, ils ont augmenté de 1 %. Difficile de parler d’une hausse continue, inexorable et massive des effectifs…

Là aussi, vous soulignez que le flou autour de la définition du “fonctionnaire” est entretenu par des idéologies politiques…

L’usage du terme “fonctionnaires” est abusif et indique surtout que, outre les dépenses de personnel, ce qui est souvent visé, c’est le statut. Il est ainsi un peu malhonnête de titrer sur “toujours plus de fonctionnaires” et de ne pas mentionner, pour les trois fonctions publiques, qu’il y a eu plus de départs que d’entrées parmi les titulaires (parmi les fonctionnaires, donc) ; que l’essentiel de la croissance des effectifs est due au recrutement de non-titulaires et de contrats aidés ; que plus d’un quart des agents des trois fonctions publiques exerce à temps partiel ; etc. Alors pourquoi tenter de revenir sur ces petites dérives ? C’est parce qu’il me semble que, volontairement ou non, ces séries régulières d’articles, associées aux déclarations péremptoires de certains acteurs politiques, participent d’un climat de dénonciation systématique du nombre, des privilèges et autres insuffisances des fonctionnaires. Or actuellement, des questions importantes sont discutées : la réforme du statut, le gel des traitements ou encore les réflexions sur le périmètre des interventions de l’État et sur la nature du service public… Ces questions ne se résument pas à des mesures techniques et doivent s’inscrire dans un véritable débat démocratique. Un tel débat ne peut que gagner à une meilleure information des citoyens, par la presse, mais aussi par les chercheurs en sciences sociales.

*Accéder à la thèse d’Émilien Ruiz : “Trop de fonctionnaires ? Contribution à une histoire de l'État par ses effectifs (France, 1850-1950)” (2013) et à son site personnel