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Comment la dématérialisation des services publics prend corps

16 juil. 2015, PAR Raphaël Moreaux
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Le site Web Mes-aides.gouv.fr pour lutter contre le non-recours présenté à François Hollande lors du bilan d’étape, en octobre 2014, du « choc de simplification ». - © Villard / Sipa

Plus personnalisés et interactifs, les services numériques font entrer l’administration dans une nouvelle ère de la dématérialisation. Un coup d’accélérateur qui risque de se heurter à l’hétérogénéité des pratiques entre les différents acteurs publics. 


Adieu, les formulaires numérisés en format PDF, mis en ligne sur un site Internet pour être imprimés par l’usager, remplis, puis renvoyés par courrier (sic) à l’organisme public concerné. Après les balbutiements de l’administration électronique et son timide développement dans les années 2000, place à l’interactivité, à la personnalisation et à la volonté affichée de dématérialiser les démarches "de bout en bout", qu’il s’agisse d’effectuer une transaction (payer ses impôts ou un timbre fiscal), de créer une association, de porter plainte auprès des services de police ou, dans le cas des entreprises, de postuler à un marché public.

"De sites Web statiques, simples vitrines des administrations, les pouvoirs publics sont d’abord passés à une dématérialisation à sens unique consistant à mettre à disposition des usagers les informations et formulaires qu’ils pouvaient déjà trouver à un guichet. Le défi actuel est de mettre en place une véritable interaction avec l’usager, de le tenir informé de l’avancée de sa démarche et de personnaliser le service numérique en fonction de son profil", confirme Saïd Assar, docteur en informatique et enseignant-chercheur à l’Institut Mines-Télécom. Pour cet observateur averti du développement de l’administration électronique, la France a beaucoup d’atouts à faire valoir dans le domaine numérique. Déclaré leader européen de l’e-gouvernement par l’Organisation des nations unies en 2014, notamment grâce au succès de la télédéclaration d’impôts et du site Mon.service-public.fr, qui permet de réaliser une trentaine de démarches en ligne, l’Hexagone a encore des efforts à faire, notamment en termes d’identification des usagers. "Il n’y a pas assez d’intégration des différents services numériques disponibles en ligne. Chaque service administratif a tendance à créer son propre identifiant, sa propre interface, ce qui complique le recours à des services dématérialisés", décrypte Saïd Assar.

Ce travers français n’est pas nouveau. Il était déjà pointé en 2003 dans un rapport remis au secrétaire d’État à la Réforme de l’État de l’époque, Henri Plagnol, et intitulé "L’Hyper-république. L’administration électronique au service du citoyen". "L’administration organisée en silos a produit des systèmes d’information en silos, non interopérables, puis des formulaires statiques PDF, puis des téléprocédures conçues isolément les unes des autres. Loin de se mettre en réseau, l’administration en silos a prolongé son schéma d’origine sur Internet. Et si nous continuons dans la même direction, chaque silo va créer sa propre signature électronique et sa propre carte", s’inquiétaient alors les auteurs, Pierre de La Coste et Bernard Vincent.

"L’administration organisée en silos a produit des systèmes d’information en silos"

Passé par les cabinets ministériels de l’Intérieur et de l’Industrie entre 1993 et 1997 et travaillant aujourd’hui pour un grand groupe français du numérique, Pierre de La Coste conserve, treize ans après avoir rendu son rapport, une vision très critique de la dématérialisation telle qu’elle est engagée en France. "L’administration est parfaitement capable de se moderniser et elle le fait, mais ce mouvement n’est accompagné d’aucune réforme de son organisation", tacle-t-il. Les élites commencent, certes, à comprendre que le numérique est un poste stratégique, mais "les pouvoirs publics souffrent encore d’une organisation trop rigide et pyramidale. Il faudrait un vrai management numérique qui donne une place essentielle à la direction des systèmes d’information", ajoute Pierre de La Coste.  

Mutualisation et management "agile"

Plusieurs efforts ont néanmoins été engagés pour éviter que les services numériques ne reproduisent sur la Toile le maquis administratif français. Côté identification, le projet "France Connect", actuellement développé par le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP), entend créer une authentification commune à tous les organismes publics. Cet identifiant deviendrait la clé d’accès unique à différents services dématérialisés, évitant au citoyen ou à l’entreprise de créer systématiquement un nouveau compte usager, selon l’administration à laquelle il s’adresse. En cours d’expérimentation, le projet doit être étendu progressivement courant 2016.

Pour favoriser l’interopérabilité entre les différentes plates-formes des administrations, un décret publié à l’été 2014 affirme pour la première fois l’existence d’un système d’information unique de l’État, placé sous l’autorité du Premier ministre. Dès lors, les projets informatiques de chaque ministère sont lancés avec l’appui de la direction interministérielle des systèmes d’information et de communication (Disic). Son directeur, Jacques Marzin, devant s’assurer de la soutenabilité financière et technique de tout projet qui nécessite un investissement supérieur à 9 millions d’euros, ainsi que de sa complémentarité avec les programmes d’autres administrations.

En plus de cette réorganisation institutionnelle, l’État entend adopter les fameuses "méthodes agiles" qui permettent de développer de nouveaux services numériques de façon plus collaborative et moins rigide. Une agilité expérimentée actuellement à la direction de l’information légale et administrative (Dila) dans le cadre du projet de refonte des sites Service-public.fr (éditeur et producteur d’informations légales) et Mon-service-public.fr (portail de centralisation des démarches accessibles en ligne). "Nous progressons pas à pas, en testant systématiquement nos services en cours de développement auprès de l’usager. Nous travaillons aussi de façon plus souple, en faisant collaborer nos agents avec les équipes fournies par nos prestataires, ce qui nous permet de bénéficier d’un certain transfert de compétences", détaille Régis Pérol, responsable des produits et services numériques de la Dila. Une méthode innovante pour un projet d’envergure, le portail de la Dila ayant pour ambition de devenir "le point d’entrée généraliste pour tous les citoyens qui souhaitent effectuer des démarches en ligne", explique le directeur de la Dila, Bertrand Munch [lire notre interview de Bertrand Munch].

Cheval de Troie de la simplification

"Les nouvelles méthodes de développement consistent à supprimer la distinction entre maîtrise d’œuvre et maîtrise d’ouvrage, à tester les projets en permanence et à redonner du pouvoir aux initiatives locales tout en faisant en sorte de pouvoir les diffuser au niveau central", explique Philippe Vrignaud, du SGMAP. Responsable du projet "Marchés publics simplifiés", une plate-forme  qui permet aux entreprises de postuler sur Internet aux appels d’offres publics avec leur seul numéro de Siret, Philippe Vrignaud a suivi la longue évolution de la dématérialisation publique depuis le début des années 2000, d’abord à la politique de la ville, puis au sein de l’Agence pour le développement de l’administration électronique (Adae) et de son successeur, la direction générale de la modernisation de l’État (DGME). Il est aussi conscient des difficultés posées par le cloisonnement administratif français. "Pour “Marchés publics simplifiés”, le plus gros défi a été de mettre en place la brique d’échange technique qui permet, à partir du seul numéro de Siret, d’aller chercher les informations nécessaires détenues par une multitude d’administrations", reconnaît-il. D’où l’utilité du programme "Dites-le nous une fois" lancé par l’exécutif afin d’obliger les administrations à faire circuler entre elles les informations déjà fournies par les usagers.

"On se heurte souvent à des complexités légales et juridiques"

Car derrière l’impératif de dématérialisation des procédures, c’est bien la simplification des démarches qui est recherchée. C’est d’ailleurs l’ex-secrétaire d’État à la Réforme de l’État et à la Simplification Thierry Mandon qui avait fixé l’objectif ambitieux de "dématérialiser, dans un délai d’un an, 100 % des démarches concernant l’État qui ne requièrent pas de présence au guichet". On notera au passage qu’au sein des 92 mesures annoncées en juin par le secrétaire d’État sur la base du travail du Conseil de la simplification, une grande partie concerne les services numériques, avec par exemple l’inscription à Pôle emploi en ligne, la contestation sur Internet d’une amende radar, ou encore l’obtention d’une version numérique du permis de conduire. "Il est difficile de savoir quelle démarche profite à l’autre. La simplification et l’harmonisation des différents formulaires administratifs rendent effectivement la dématérialisation plus facile. Mais le développement de services numériques aide aussi les organismes publics à revoir leurs procédures et leur façon de travailler", estime Philippe Vrignaud.

Cadre juridique stabilisé

En dehors de la complexité intrinsèque à toute organisation administrative, le cadre juridique et légal des opérations de dématérialisation a longtemps constitué un obstacle à son développement. Plusieurs procédures en ligne n’ont pas pu être numérisées "de bout en bout", faute de certification et de validité juridique de la signature électronique : il était alors toujours nécessaire d’imprimer un formulaire sur papier pour pouvoir le signer, avec un bon vieux stylo. "On se heurte souvent à des problèmes de conformité, de sécurité et à des complexités légales et juridiques. Dès lors, la posture habituelle consiste à ne pas prendre de risque en mettant fin au projet", souffle un haut fonctionnaire d’administration centrale préférant garder l’anonymat.  

 "La dématérialisation n’est pas neutre politiquement"

Depuis 1999 et la première directive européenne encadrant le recours à la signature électronique, plusieurs points de blocage ont toutefois été levés. "Grâce au retour d’expérience des dix premières années de l’“e-signature” en Europe, on s’est rendu compte que les règles adoptées étaient trop strictes et complexes, empêchant la diffusion massive des transactions en ligne", constate Pascal Colin, président de la Fédération nationale du tiers de confiance (FNTC), association regroupant des prestataires de services numériques et des experts juridiques. Fin 2014, l’Europe a adopté un nouveau texte, qui a, cette fois-ci, le statut de règlement, et s’impose donc aux 28 États membres. Intitulé "eIDAS" pour electronic identification and trust services (identification électronique et services de confiance), il a pour objet de garantir l’interopérabilité des identités numériques et la sécurité juridique des transactions dématérialisées, avec une obligation de mise en œuvre, pour les administrations, avant juillet 2016. "C’est une vraie révolution qu’on attendait tous et qui peut nous rendre optimistes. Ce règlement va accélérer le recours aux procédures dématérialisées", juge Pascal Colin.

Dématérialisation à deux vitesses

De multiples signaux sont donc passés au vert, mais il reste encore bien des défis à relever pour entrer dans une nouvelle ère de la dématérialisation, dont celui des compétences à disposition du secteur public pour mettre en place ces projets. Avec l’ambition de créer des services ergonomiques, des interfaces au design impeccable et une interaction toujours plus grande avec l’usager, se développe un besoin crucial de recrutement, parfois freiné par des budgets serrés et un vivier de compétences déjà largement vampirisé par le secteur marchand. Se pose aussi la question de l’accessibilité de ces services dématérialisés pour les personnes en situation de handicap, les étrangers ne parlant pas le français ou plus simplement, pour ceux qui n’ont pas accès à Internet ou maîtrisent mal les nouveaux outils. Une dématérialisation à deux vitesses qui pourrait aussi être renforcée par la structure même de l’État. "D’un côté, l’État, actif en la matière depuis de nombreuses années, pilotant avec d’importants moyens des projets de grande ampleur. De l’autre, les collectivités territoriales, dont l’implication diffère grandement en fonction des moyens disponibles mais aussi de la volonté politique locale", décrit Marcel Moritz, maître de conférences en droit public à l’université Lille-II.

Reste enfin la partie immergée de l’iceberg. Car si l’exécutif est fier de présenter les processus de dématérialisation développés en direction des usagers, qu’il s’agisse des citoyens ou des entreprises, la numérisation des processus internes à l’administration constitue un autre défi d’ampleur. En témoigne le système Comedec, plate-forme d’échange électronique des données d’état civil entre les mairies, les préfectures et les organismes de protection sociale, qui peine à décoller avec seulement 100 000 échanges enregistrés depuis 2013. "Le fonctionnement de l’État lui-même, dans toute sa complexité, est beaucoup plus difficile à dématérialiser. Dans les secteurs de la justice, de la santé ou de l’éducation par exemple, la dématérialisation n’est pas neutre politiquement : elle touche à des enjeux de pouvoir et remet en cause l’ordre établi", souligne Saïd Assar. Ce qui expliquerait aussi la difficulté à harmoniser les pratiques entre tous les acteurs du secteur public.