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Enquête sur ces citoyens décideurs et régénérateurs de démocratie

14 sept. 2016, PAR Soazig Le Nevé
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Ils ne veulent plus être des administrés, mais des acteurs de la décision publique : en nombre et portés par des réseaux numériques toujours plus larges, les citoyens font savoir aux politiques que l’époque est révolue où ils leur donnaient quitus le temps d’un mandat. A l'approche du Partenariat pour un gouvernement ouvert, du 7 au 9 décembre à Paris, Acteurs publics analyse le rôle des citoyens dans les processus de décision publique.


Numérique, consultations citoyennes, débats publics, open data : jamais les citoyens n’ont été autant outillés pour prendre part à la décision publique. Et pourtant, jamais leur défiance n’a été aussi grande à l’égard de représentants politiques, dans lesquels ils ne se reconnaissent plus.

« Si, en France, on consulte beaucoup, on dialogue peu », rapporte Jacky Richard, président adjoint de la section du rapport et des études du Conseil d’État et auteur en 2011 d’un rapport remarqué, intitulé « Consulter autrement, participer effectivement ». « C’est ce paradoxe qui nous a intéressé : on est encombré de consultations qui ont des effets juridiques importants, qui peuvent vicier la décision elle-même (procédures, forme). On consulte beaucoup pour un résultat assez faible, soit parce que la décision est prise avant et la consultation est là pour amuser la galerie ou montrer aux partenaires qu’on les écoute. »

C’est devenu une banalité de le dire, mais nous ne pouvons nous y résoudre : notre démocratie fonctionne mal. Fortement centralisée, focalisée sur la toute-puissance du chef de l’État et baignée dans une Ve République qui a bien vieilli depuis cinquante-huit ans, la France offre tous les ingrédients pour que cette crise soit durable. Contrairement à la Suisse, relève le professeur de sciences-politiques Yves Sintomer (lire l’interview pp. 68-70), qui est le « seul pays européen où une majorité de citoyens est satisfaite de ses institutions » bâties sur le fédéralisme, la décentralisation et une savante alchimie entre démocraties directe et représentative.

Idée séculaire du mandat représentatif

« Nous restons très marqués par une histoire du mandat représentatif qui fait que l’élection est une délégation donnée par les citoyens à leurs représentants pour décider à leur place », remarque Thierry Mandon, secrétaire d’État à l’Enseignement supérieur et ancien secrétaire d’État à la Réforme de l’État. « Nous vivons dans cette idée séculaire du mandat représentatif alors que l’élévation du niveau culturel, la numérisation devraient nous pousser à considérer que la représentation est d’abord l’acte de représenter au sens d’engager les citoyens dans un processus de décision, comme quand on représente quelqu’un dans un tribunal », poursuit-il.

Bien sûr, il y a des amorces de changement, comme par exemple la consultation citoyenne qui a eu lieu en amont du projet de loi « pour une République numérique ». Pour frapper les esprits, la secrétaire d’État au Numérique, Axelle Lemaire, saute sur la moindre occasion pour déclarer publiquement que les citoyens doivent « hacker le système ». Dans des termes plus policés, c’était aussi l’idée force du Conseil d’État en 2011 : « Plus les procédures d’amont sont importantes, transparentes, acceptées et régulées, moins les procédures d’aval doivent avoir un rôle », illustre Jacky Richard, qui reste assez optimiste. « Les choses avancent dans le bon sens, murissent. Comme tout processus en marche, il y a des hauts et des bas, mais les outils sont là, avec même des innovations », poursuit-il en citant par exemple des études d’impact annexées depuis 2009 à tous les projets de loi et qui obligent le gouvernement à dire pourquoi il opte pour telle ou telle option. Mais le chemin sera encore long.

L’élaboration de la loi « Travail » reste ainsi un échec cuisant, en partie dû à un déficit de consultation préalable, le gouvernement ayant souhaité aller vite. Il y avait bien une consultation obligatoire, mais elle n’a en réalité pas eu lieu car les organisations syndicales les plus importantes ont refusé de rentrer dans ce jeu.

Pour Thierry Mandon, il manque encore « un agenda politique qui viserait à rendre aux citoyens des formes de copropriétés de leurs missions publiques ». Pour l’heure, « les transformations numériques viennent du bas, “bottom up”, avec des citoyens qui s’emparent des problématiques. Mais en même temps, il est nécessaire qu’un signal fort s’opère venant du haut pour que ces transitions s’organisent et soient mises en œuvre », abonde Lionel Janin, adjoint au directeur de France Stratégie, chargé du numérique.

Être considérés comme des adultes

« Les citoyens demandent à être considérés comme des adultes », résume Thierry Mandon, et le niveau de technicité des débats ne doit plus être brandi comme un obstacle. « En deux générations, les Français sont passés de 20 % de diplômés d’enseignement supérieur à 40 % aujourd’hui, rappelle le secrétaire d’État. En parallèle, ils sont confrontés dans leurs entreprises à une révolution des modes de management dont ils sont des acteurs. Dans la vie publique, ils restent des sujets convoqués à des élections toutes les X années. C’est là où cela ne va plus. »

Selon une enquête récente réalisée par TNS Sofres pour le compte de la Commission nationale du débat public (CNDP), 75 % des Français ont le sentiment que lorsqu’on lance un débat public, la décision est déjà prise.

Pour Christian Leyrit, président de la CNDP, « si l’on veut réduire la défiance vis-à-vis des institutions et redonner confiance aux citoyens, il est important de lancer les débats suffisamment en amont, lorsque la décision n’est pas prise, et qu’il existe des alternatives ». Et de citer l’exemple des débats sur l’éolien en mer qui se sont tenus en 2013 et 2014 entre Dieppe et Le Tréport. « Les préfets de région et les préfets maritimes avaient conduit des études pour définir les zones propices, puis l’État a lancé un appel d’offres auprès des grandes entreprises du secteur. Les débats ne sont intervenus qu’après le choix du consortium », note-t-il. Autrement dit, l’affaire était déjà dans le sac…

Lors des débats, quand les citoyens demandaient le coût du rachat de l’électricité en mer, le maître d’ouvrage et l’État leur répondaient : « Secret des affaires ». Lorsque les pêcheurs voulaient savoir s’ils pourraient pêcher à l’intérieur des parcs, les préfets maritimes répondaient qu’une décision serait prise ultérieurement. Et quand les associations environnementales s’interrogeaient sur les conséquences pour les oiseaux et les mammifères marins, le maître d’ouvrage leur indiquait qu’il ne pouvait mettre dans le domaine public des études d’impact qu’il avait lui-même financées. Un vrai dialogue… de sourds.

Droit d’initiative citoyenne et contre-expertises indépendantes

Une ordonnance approuvée en Conseil des ministres le 3 août dernier viendra peut-être faire bouger les lignes. Demandé par François Hollande après la mort, en octobre 2014, de Rémi Fraisse, militant écologiste opposé à la construction du barrage de Sivens, ce texte crée un « droit d’initiative citoyenne ». Il permet aux citoyens (à condition d’être au nombre de 10 000, tout de même) de saisir la Commission du débat public sur un projet d’aménagement susceptible d’avoir un impact sur l’environnement. De même, pour les politiques publiques ayant un effet important sur l’environnement et l’aménagement du territoire, 500 000 citoyens ou 60 parlementaires pourront désormais saisir la Commission en vue de l’organisation d’un débat public.

Cette ordonnance pousse aussi à développer les contre-expertises indépendantes et le continuum dans la concertation. L’idée consiste à créer un vivier national (géré par la CNDP) de « garants de la concertation », c’est-à-dire de citoyens sélectionnés et formés afin de parfaire l’information et la participation du public. D’ores et déjà, plus de 300 candidats sont sur les rangs.

Enfin, l’ordonnance offrira la possibilité pour le maître d’ouvrage et les associations de saisir la CNDP d’une demande de conciliation en vue d’aboutir à la reprise du dialogue. Objectif : tout mettre en œuvre pour réduire les différends et trouver des compromis raisonnables, acceptables par tous, avant que les conflits ne dégénèrent. « Je suis convaincu que des situations très conflictuelles que l’on a rencontrées ces dernières années auraient pu être dénouées en mettant autour de la table, suffisamment tôt, tous les acteurs (élus, acteurs économiques, agricoles et environnementaux…) et en faisant appel à des expertises indépendantes », affirme Christian Leyrit. Du bon sens démocratique en somme.

Soazig Le Nevé et Pierre Laberrondo