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Quelles valeurs pour le service public ?

17 févr. 2017
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Déterminante pour l’identité professionnelle et la motivation des fonctionnaires, la définition d’un corpus officiel des valeurs portées par le service public n’en demeure pas moins difficile. C'est l'objet d'un ouvrage collectif (Vivre les valeurs du service public édité aux Presses de l’EHESP),
sous la coordination de Fabrice Larat et Christian Chauvigné, qui vient de paraître. Dans cet extrait, l’auteur, Fabrice Larat, directeur du centre d’expertise et de recherche administrative de l’École nationale d’administration (ENA), met en évidence la place « importante » occupée par les valeurs dans les administrations. 


« L’Organisation pour la coopération et le développement en Europe (OCDE) évoquait déjà il y a plus d’une décennie l’exis­tence d’un phénomène de redéfinition des valeurs du service public, soulignant que les pays industrialisés avaient remis l’accent sur les valeurs traditionnelles, tout en leur donnant un contenu moderne et en leur ajoutant des valeurs nouvelles liées à des exigences de plus en plus axées sur les résultats. En effet, si nos démocraties ne peuvent fonction­ner sans une administration efficace, les valeurs et les vertus publiques sont, elles, consubstantielles à la nature et au fonctionnement de l’administration publique.

Ainsi, la dimension éthique et déontologique est inséparable de l’idée d’une administration au service des citoyens et usagers, dans le sens où elle est inhérente à l’existence d’un État dédié à la défense de l’intérêt général et à la recherche du bien commun. Pour ce faire, la puissance publique s’appuie sur une administration incarnant le sens du service de l’État et du service au public, respectant la légalité et faisant preuve de neutralité, d’objectivité et de responsabilité. Concrètement, cela signifie que les agents publics sont censés avoir un comportement en accord avec ces principes directeurs, notamment en se montrant loyaux, impartiaux, honnêtes, intègres et en ayant un comportement exemplaire.

Par ailleurs, dans un environnement complexe et changeant, l’iden­tification aux valeurs du service public est importante pour l’identité professionnelle des fonctionnaires. Il s’agit même d’un aspect fondamen­tal pour leur motivation.

Parallèlement à cela, de nombreux travaux ont mis en lumière les transformations que les méthodes et outils introduits par la nouvelle gestion publique du fait de leur rationalité (recherche de la performance et plus particulièrement de l’efficience) entraînent pour le secteur public et ses valeurs. Cela se traduit, entre autres, par des difficultés pour les agents publics à concilier valeurs publiques et valeurs relevant plutôt de la logique du marché.

Si la place occupée par les valeurs dans le cadre référentiel des services publics est particulièrement importante, c’est parce que ce cadre est porteur de responsabilité civique et de valeurs politico-juridiques struc­turantes, à la fois sur le plan politique, sociétal et administratif ; que l’on songe ici aux notions d’intérêt public, de légalité ou d’égalité.

Cela étant, on ne dispose que de connaissances limitées sur la manière dont ces valeurs entrent en conflit avec d’autres et sur les effets de ces conflits sur les pratiques ou les personnes qui portent ces valeurs et doivent gérer leurs divergences.

En fait, la notion de valeurs de service public recouvre au moins deux dimensions différentes qu’il convient de distinguer : d’une part les valeurs individuelles portées par les agents publics et d’autre part les valeurs organisationnelles qui sous-tendent l’action et les décisions dans les orga­nisations.

Afin de bien comprendre les tensions qui peuvent survenir entre diffé­rentes valeurs quand il s’agit de les mettre en pratique, il est d’abord nécessaire de connaître les représentations que les agents publics se font des valeurs de la fonction publique dans ce contexte changeant, notam­ment pour ce qui est des variations entre celles qu’ils sont censés mobiliser dans leur activité au titre des attentes de leur hiérarchie et des usagers, celles qu’ils mobilisent effectivement, et celles qu’ils ont du mal à mobiliser.

Les valeurs, un objet psychosocial

La notion de valeur est présente dans différentes sciences humaines et sociales et semble concerner l’ensemble des comportements humains. Mise au pluriel (“les valeurs”), elle s’applique à des conduites indivi­duelles ou collectives socialement attendues, et exprime des idéaux à faire vivre. C’est dans cette acception que nous utilisons ici le concept de valeurs appliqué au service public. Les valeurs ainsi définies sous-tendent les motivations de l’activité humaine.

Les valeurs contribuent à structurer les identités individuelles et col­lectives des individus et des groupes qui les revendiquent. Toutefois, pour les individus comme pour les groupes, les systèmes de valeurs auxquels ils adhèrent ne sont pas homogènes et cohérents. Plus encore, les valeurs se positionnent pour eux dans une relation d’ordre, constituant des hiérarchies mouvantes en fonction des situations. Il en découle que, pour un ensemble de valeurs partagées, le classement de ces valeurs peut être très différent d’un individu à l’autre et est susceptible d’aboutir à des choix différents, voire opposés en situation. De même, chez un individu donné, la hiérarchisation des valeurs pourra varier selon le contexte ou la situation. Enfin, les valeurs dépendent du niveau d’action concerné, lequel détermine leur utilité sociale.

C’est au niveau de la hiérarchie des valeurs que vont s’exprimer les arbitrages liés aux tensions entre valeurs concurrentes et divergentes. Par ailleurs, les valeurs peuvent aussi bien concerner les processus que la finalité de l’action. C’est la distinction que propose le psychologue américain Milton Rokeach (1973), qui oppose les valeurs instrumen­tales et les valeurs terminales. La compétence, le courage, l’ambition seraient des valeurs instrumentales tandis que le bonheur, l’égalité, l’accomplissement personnel seraient des valeurs terminales, même si en fait le caractère instrumental ou non des valeurs est déterminé par le contexte.

Par exemple, certaines des valeurs instrumentales, notamment celles mises en avant par la nouvelle gestion publique comme l’efficacité et l’effi­cience, peuvent être présentées comme étant des valeurs terminales et se trouver en situation de concurrence en ce qui concerne leur aspect prio­ritaire – ou non – avec d’autres valeurs terminales comme l’intérêt géné­ral, la continuité ou la solidarité.

L’évolution des sociétés et des attentes des citoyens se traduit au niveau de l’administration publique par un besoin de transparence, d’équité, d’intégrité, mais aussi d’efficacité. Aux valeurs axées sur les conditions d’exercice de l’action publique et focalisées sur les objectifs et les moyens se superposent ainsi celles liées aux résultats et à leur mesure. Alors que les premières qui peuvent être caractérisées comme des valeurs terminales sont une déclinaison des valeurs fondatrices et républicaines de l’État et de l’administration publique, les secondes peuvent être assimilées à des valeurs de service présentes dans toutes les activités économiques et relève plus de valeurs instrumentales.

En résumé, sous l’impact de la nouvelle gestion publique et des réformes de l’État, les modes d’intervention et d’administration publiques ont été repensés de façon à accroître l’efficacité et l’efficience des politiques. Ces mutations ainsi que l’évolution des mentalités et des représentations sociales ont introduit progressivement de nouvelles valeurs susceptibles d’entrer en concurrence, voire en conflit, avec le socle historique des valeurs de service public. »