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Gilles Jeannot : “Les cadres ont la main sur les outils de gestion, pas sur la finalité des politiques”

17 mars 2017
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Pour Gilles Jeannot, chercheur rattaché à l’École des Ponts Paris Tech, “le scepticisme des cadres dirigeants interroge sur l’effectivité des politiques pourtant portées depuis des décennies par les services en charge de la modernisation administrative”. 


L’étude européenne « Cocops »* sur la perception par les cadres dirigeants des réformes menées dans le secteur public, dont vous êtes le coauteur, relève la manière dont les cadres publics en responsabilités perçoivent les réformes du secteur public. Quels en sont les enseignements majeurs ?

Quelque 6 000 cadres dirigeants ont répondu à notre enquête au niveau européen, dont 1 200 en France (directeurs, sous-directeurs, directeurs régionaux, sous-directeurs régionaux et chefs de bureau). Les perceptions sont très différenciées d’un pays à l’autre. En France, les cadres dirigeants ont une perception contrastée des transformations de l’administration telles qu’elles sont menées, avec des ressentis distincts selon qu’ils se trouvent en responsabilités au sein d’agences publiques ou au sein de directions départementales. Pour résumer, les cadres sont plus autonomes au sein des agences, notamment sur des enjeux de recrutement et de management. Les directeurs d’agence interviewés se disent très autonomes. Une distinction idéologique opère également : les directeurs d’agence adhèrent davantage au new public management.

À l’opposé, les directions départementales apparaissent comme des lieux où les cadres disposent de moins de marges de manœuvre. Les directeurs régionaux occupent une position intermédiaire. À propos de l’autonomie, il est intéressant de regarder le cas de l’Allemagne, qui a relativement résisté au new public management. En France, les cadres se disent beaucoup moins autonomes et affirment avoir moins de prise sur la gestion des politiques publiques. Les premiers travaux sur le new public management font apparaître deux modèles de réforme : « let the managers manage » ou « make the managers manage ». Laisser les managers manager ou les faire manager. Nous sommes, en France, dans la seconde orientation. Les cadres dirigeants peuvent certes avoir la main sur certains outils de gestion, mais ils sont beaucoup moins autonomes sur la finalité d’une politique et sur les questions de transparence ou de citoyenneté.

Mais les directeurs d’agence et les cadres dirigeants des services déconcentrés ont-ils les mêmes profils ?

Les recrutements diffèrent en effet. Les cadres dirigeants des services déconcentrés sont davantage des personnes en fin de carrière ayant bénéficié de promotions internes. Les préfets jouent un rôle plus fort aujourd’hui sur les nominations dans les services départementaux et privilégient des profils expérimentés disposant d’une connaissance fine du terrain. Cela renforce l’aspect « carrière locale ». Ce sont des personnes plus attachées à la compétence et au savoir-faire local qu’à la construction d’un parcours sur le long terme. Et dans les agences, la part des contractuels est plus importante.

Comment les cadres dirigeants français perçoivent-ils les principales orientations de la réforme par rapport à ceux des autres pays ?

Dans tous les pays, y compris la France, les démarches directement inspirées du marché (sous-traitance, benchmarking, marchés internes) sont placées relativement bas dans les orientations perçues. Cela traduit le fait que ces orientations promues en particulier par l’OCDE n’ont pas été dominantes. Pour ce qui concerne, en revanche, l’amélioration des relations avec les destinataires, cette finalité est placée très haut dans la plupart des pays et seulement en position moyenne en France. Que l’on pose la question en termes d’usagers, de clients, de citoyens ou d’outils de qualité, la France apparaît presque toujours la dernière des classements. Ce scepticisme relatif des cadres dirigeants interroge sur l’effectivité des politiques pourtant portées depuis des décennies par les services en charge de la modernisation administrative.

Les cadres des pays d’Europe du Nord ont une perception beaucoup plus positive des réformes de leurs administrations que les cadres français. Comment l’expliquez-vous ?

Il existe dans les pays du Nord une plus grande régularité dans la mise en œuvre des réformes, qui avancent de manière plus consensuelle. Les logiques d’opposition sont moins fortes. En France ou en Italie, les réformes sont menées de manière plus saccadée, par à-coups. Les résultats en Italie sont ainsi frappants : les réformes fortes et « punchy » menées ces dernières années n’emportent l’adhésion que des cadres les plus haut placés dans la hiérarchie.

"La création des nouvelles régions a engendré certaines tensions et des difficultés nouvelles"

En première ligne et, pour certains, en grande souffrance pour mettre en œuvre les réformes au temps de la Révision générale des politiques publiques, les cadres n’ont-ils pas fait l’objet d’une attention particulière ? La charte de déconcentration du printemps 2015 offre aux services déconcentrés davantage de souplesse sur le plan local…

Tout cela est homéopathique. La création des nouvelles régions a engendré certaines tensions et des difficultés nouvelles. Il est en effet plus difficile de fusionner des services assumant les mêmes missions que de regrouper des services qui ne faisaient pas la même chose [lors de la « Réate I », ndlr]. Les réformes structurelles sont assez radicales et l’accompagnement RH vient en compensation. Le seul sujet sur lequel les cadres des services déconcentrés disent, dans l’enquête, être autonomes, c’est sur celui des réorganisations. Ils ont effectivement géré les nouveaux organigrammes, le montage effectif, etc. Je dirais qu’on a délégué le sale boulot… Des réformes radicales ont été décidées et on a dit aux cadres : « Sur la mise en œuvre, vous vous débrouillez. »

La gestion RH au sein de l’État ne s’est-elle pas fluidifiée ces dernières années ?

En m’appuyant sur le ministère dont je suis originaire [le ministère de l’Équipement, ndlr], je constate plutôt l’inverse. L’idée de regrouper les personnels de l’Agriculture et de l’Équipement était intéressante puisqu’il s’agit de deux démarches de territoire complémentaires. Les cadres et les agents devaient pouvoir circuler plus facilement entre les deux entités. Mais le système de gestion du personnel est aujourd’hui au moins aussi rigide qu’il l’était auparavant. Parce qu’un agent issu de l’agriculture qui voudrait œuvrer du côté de l’ex-équipement ou de l’environnement doit attendre qu’un agent de « l’autre bord » fasse le mouvement inverse. Tout cela s’est bloqué et les marges de manœuvre restent limitées. Le seul véritable changement relève de la mise en œuvre : les cadres ont davantage de latitude pour mettre en forme les réformes. Ils sont d’ailleurs devenus des professionnels des réorganisations territoriales : depuis quinze ans, ils passent leur temps à procéder à des changements d’organigrammes. Ils ne parviennent plus, en revanche, à être crédibles lorsqu’ils affirment à leurs équipes que tout cela a un sens et relève d’une véritable vision.

Propos recueillis par Sylvain Henry

* L’étude « Cocops », pour Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future, est un projet de recherche sur le management public mené par 11 universités dans 10 pays européens, avec un financement de la Commission européenne à hauteur de quelque 3 millions d’euros. Il s’agit d’un des plus grands projets de recherche comparée en gestion publique au niveau européen.