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Émilien Ruiz : “Toutes les politiques de réduction « forfaitaires » des effectifs ont échoué”

20 avr. 2017, PAR Bastien Scordia
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À quelques jours du premier tour de l’élection présidentielle, l’universitaire Émilien Ruiz analyse pour Acteurs publics les propositions des candidats en matière de réduction des effectifs de fonctionnaires. “Une politique de compression, si elle doit être massive, ne saurait être sans conséquence sur le périmètre des services publics”, souligne-t-il. L’occasion pour ce maître de conférences à l’université de Lille de dénoncer un fantasme persistant autour du nombre d’agents publics. 


Le candidat Les Républicains, François Fillon, promet de supprimer 500 000 postes de fonctionnaires et celui d’En marche !, Emmanuel Macron, une diminution de l’ordre de 120 000 agents. Que vous inspirent ces propositions ?
On est dans l’affichage symbolique. Aucun n’a vraiment expliqué dans le détail quels secteurs seraient visés. Tout se passe comme si la promesse d’une diminution massive se suffisait à elle-même. En réalité, il s’agit surtout de ménager une “opinion” supposée favorable aux suppressions d’effectifs mais très attachée aux services publics. Il est en effet plus facile de faire accepter des non-remplacements de départs à la retraite “en général” que de se faire élire, y compris à droite, sur la promesse d’une suppression de services sociaux, éducatifs ou culturels  par exemple.

 

Est-ce la première fois que nous avons affaire à une telle “course aux chiffres” ?
Ces promesses n’ont rien de nouveau : elles s’inscrivent non seulement dans la continuité de celles de Nicolas Sarkozy en 2007, mais aussi dans une tradition séculaire de dénonciation du nombre des fonctionnaires. Ils ont toujours été considérés comme trop nombreux en France, et si ces dernières décennies semblent ancrer ces discours à la droite de l’échiquier politique, il fut un temps où l’on pouvait lire des appels à lutter contre le “fonctionnarisme” dans La Revue socialiste (à la fin du XIXe siècle) ou écouter le communiste Jacques Duclos réclamer des réductions “spectaculaires” à l’Assemblée nationale (sous la IVe République). Les acteurs de la campagne actuelle ont toutefois innové sur un point : longtemps, les responsables politiques qui dénonçaient le nombre des fonctionnaires ciblaient surtout l’État. Désormais, ce sont les trois versants, y compris l’hospitalier et le territorial, qui sont visés. Cela ouvre la voie à des annonces de réductions spectaculaires, et cela donne aussi parfois des moments d’anthologie, comme voir un candidat expliquer à des infirmières qu’elles fabriquent de la dette publique [François Fillon, ndlr]…

Les débats sur le nombre des agents publics sont souhaitables. Encore faut-il qu’ils soient honnêtement posés.

Cette dénonciation du nombre supposé excessif de fonctionnaires est-elle réellement justifiée ? Sur le site Internet La Vie des idées, vous estimez que ce chiffre est plus souvent “fantasmé que véritablement mesuré”…
Les débats sur le nombre des agents publics sont, bien entendu, tout à fait légitimes. Ils sont même souhaitables d’un point de vue démocratique. Encore faut-il qu’ils soient honnêtement posés. Que l’on affirme qu’il y aurait trop, ou pas assez, d’agents publics en France, le minimum consiste à préciser dans quels secteurs. Y a-t-il trop ou pas assez d’enseignants ? Trop ou pas assez d’infirmières ? De militaires ? Etc. Ces débats sont justifiés s’ils portent sur le fond du problème : quel est le périmètre des services publics que l’on souhaite, collectivement, voir relever de l’État ou des collectivités territoriales ? Or aucun des candidats qui promettent des réductions massives d’effectifs n’a abordé cette question de front. Cela n’est pas nouveau non plus. D’autant que les dénonciations qui résument le problème à un nombre “global” de fonctionnaires visent souvent autre chose. Au XIXe siècle par exemple, il s’agissait d’un prétexte pour dénoncer un régime honni. La monarchie de Juillet, le Second Empire ou la IIIe République furent ainsi tour à tour dénoncés par leurs adversaires comme des régimes “producteurs” de fonctionnaires. Or aucun recensement des agents des services publics n’ayant été réalisé avant 1947, on dénonçait un nombre qui n’avait jamais été mesuré avec précision.

La situation est-elle différente aujourd’hui ?
Non, pas vraiment. Si des statistiques sont régulièrement établies, il suffit de jouer un peu sur les mots et leur sens pour attiser les fantasmes. Prenez la dernière note publiée par l’Insee en mars 2017. On y lit que 5,6 millions de salariés travaillaient dans la fonction publique en 2015. Or, contrairement à ce que l’on a pu parfois entendre depuis, cela ne veut pas dire qu’il y aurait 5,6 millions de fonctionnaires en France. Ce chiffre global comprend, par exemple, près de 200 000 contrats aidés (emplois d’avenir, contrats uniques d’insertion…) et plus de 900 000 contractuels : un tiers des salariés de la fonction publique ne sont pas fonctionnaires à proprement parler. Il y a une dizaine d’années, le secrétaire d’État à la Fonction publique du gouvernement Fillon, André Santini, avait même été jusqu’à déplorer que les fonctionnaires représentent 24 % de la population active. Cela revenait à affirmer que 6 à 7 millions de personnes relevaient du statut général de la fonction publique, ce qui était évidemment faux – à moins de considérer que “les fonctionnaires” correspondaient à tous les emplois publics en y ajoutant aussi, éventuellement, les agents de la Sécurité sociale (qui relèvent du droit du travail) et les employés d’entreprises publiques qui ne recrutent plus de fonctionnaires depuis longtemps… Il s’agissait finalement alors, comme ces temps-ci, de dénoncer plus généralement l’existence des services publics, mais sans le dire trop explicitement. Il est donc tout à fait possible d’avoir une vision précise de ce qu’est le nombre des agents publics en France, mais à condition de ne pas se contenter de chiffres globaux : publié par l’Insee ou par la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), un tableau statistique est toujours accompagné d’explications sur le champ concerné, les définitions retenues, etc. Encore faut-il se donner la peine de les lire…

Une politique de compression ne saurait être sans conséquence sur le périmètre des services publics.

Eu égard aux exemples antérieurs, une réduction des effectifs est-elle concrètement possible dans la fonction publique ?
Dans le passé, toutes les politiques de réduction “forfaitaires” des effectifs ont échoué : soit les objectifs n’ont pas été totalement atteints (comme lors de la Revue générale des politiques publiques initiée par Nicolas Sarkozy), soit ils ont conduit à des désorganisations qu’il a ensuite fallu compenser par de nouveaux recrutements. Ce n’est pas parce qu’il est impossible de réduire les effectifs, mais parce qu’une politique de compression, si elle doit être massive avec un objectif chiffré fixé à l’avance, ne saurait être sans conséquence sur le fonctionnement des administrations et, finalement, sur le périmètre des services publics. En l’occurrence, une forte réduction des effectifs est tout à fait possible : il suffit de confier au secteur privé des pans entiers des services publics. Mais poser cette question en ces termes obligerait à afficher clairement que l’enjeu n’est pas purement budgétaire. Il ne s’agit pas juste de “faire des économies”, mais bien de choisir un modèle de société.

Dans la fonction publique territoriale, l’État ne dispose pourtant pas du pouvoir d’agir directement sur les effectifs, compte tenu du principe de libre administration des collectivités…
Le principal levier dont il disposerait est celui de la dotation globale de fonctionnement, la principale contribution étatique aux finances locales. Or, en dépit de transferts de compétences de l’État vers les collectivités, cette dotation a déjà diminué de façon assez importante ces dernières années. Pour obliger les collectivités à réduire massivement leurs effectifs, il faudrait alors réduire de façon encore plus importante cette dotation, ce qui conduirait les collectivités à choisir entre deux options : soit augmenter la fiscalité locale, soit réduire le périmètre des services qu’elles dispensent au public. Gageons que les élus locaux, sur lesquels le prochain gouvernement devra construire sa majorité parlementaire, seront plutôt réticents à devoir faire un tel choix…

Affirmer à l’avance un objectif chiffré forfaitaire ne peut conduire qu’à un échec.

Quelles sont les conditions nécessaires à la réduction du nombre de fonctionnaires ?
Il y a deux façons d’envisager cette question. L’objectif peut être, à périmètre constant de services publics, d’obtenir le meilleur rapport qualité-coût. Or s’il s’agit d’améliorer l’efficience des services publics, affirmer à l’avance un objectif chiffré forfaitaire ne peut conduire qu’à un échec. Il faut alors plutôt mener des études sectorielles, s’assurer du bon fonctionnement des services, vérifier s’il n’existe pas des doubles emplois, etc. Bref, mener une politique de gestion des effectifs, ce qui est forcément moins “spectaculaire”. Une autre approche peut consister à faire des économies budgétaires l’objectif principal. Dans ce cas, le seul moyen véritablement efficace consiste à désengager l’État ou les collectivités locales de certains secteurs. En un mot, il faut privatiser. Or la réduction du périmètre des services publics ne peut qu’être le fruit d’un débat démocratique : existe-t-il des domaines (l’éducation, la santé, la culture, le logement, etc.) que, collectivement, nous sommes prêts à confier au secteur privé pour réaliser des économies budgétaires ? C’est ce débat que les candidats qui proposent des réductions massives d’effectifs ne semblent pas prêts à ouvrir de façon explicite. Et pour cause : il n’est pas certain que les électeurs les suivent s’ils deviennent plus précis sur les conséquences concrètes des économies qu’ils proposent.

La réduction du nombre de fonctionnaires est-elle, oui ou non, gage d’économies substantielles ?
Les dépenses de personnel représentent une proportion conséquente des dépenses publiques (dans le projet de loi de finances pour 2017, elles correspondent à environ 29 % du total des dépenses engagées, soit 127 milliards d’euros). Dès lors, il est tout à fait légitime qu’une politique d’économies vise les effectifs. Toutefois, telles qu’elles ont été menées jusqu’à présent, les réductions d’effectifs ne sont clairement pas un gage d’économies substantielles. Les réformes thatchériennes de l’administration britannique ont conduit à un gouvernement qui ne fonctionne pas mieux et ne coûte finalement pas moins cher. L’exemple canadien, souvent cité, est lui aussi très instructif : les réformes de l’État fédéral dans les années 1990 ont permis de réaliser des économies importantes… compensées ensuite par les recrutements massifs rendus nécessaires par les dysfonctionnements provoqués par les compressions. On en revient ainsi à la question du périmètre des services publics : si l’on souhaite faire des économies substantielles, il faudrait alors le réduire. Mais tout ceci ne vaut qu’à condition de mettre de côté un élément tout aussi fondamental de l’équation : les recettes. La question du périmètre des services publics est en effet indissociable de leur mode de financement. C’est peut-être d’ailleurs le principal problème à résoudre en ce qui concerne le déficit. Le consentement à l’impôt s’érode depuis plusieurs années : de la déploration continuelle du “matraquage fiscal” au constat étayé d’un système devenu plus régressif que progressif, en passant par les fraudes massives. Ces enjeux relèvent décidément bien plus du débat politique démocratique que de mesures qui se voudraient de pur bon sens gestionnaire.

Propos recueillis par Bastien Scordia