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“Le bilan de l’action du Parlement en matière d’évaluation est décevant”

21 avr. 2017
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Pour Olivier Rozenberg, professeur au Centre d’études européennes & LIEPP, Sciences-Po, et Guillaume Tusseau, professeur des universités à l’École de droit & LIEPP, Sciences-Po, la “sanctuarisation de l’évaluation n’incite pas les parlementaires, à commencer par l’opposition, à se saisir des outils à leur disposition”.


Véritable serpent de mer, l’évaluation de l’action publique par le Parlement a connu de multiples échecs depuis les années 1980. De nombreuses réformes ont buté sur une triple difficulté : constitutionnelle, d’abord, en ce que l’évaluation peinait à être consacrée comme l’un des rôles de la représentation nationale ; organisationnelle, ensuite, parce qu’elle soulevait la question de l’adéquation de la structuration des assemblées en commissions permanentes ; motivationnelle, enfin, dans la mesure où cette activité pouvait être jugée faiblement attractive par les élus. Il y a près de dix ans, une impulsion nouvelle fut cependant donnée en la matière.

Ambitionnant en effet, à la suite des travaux du comité Balladur, de revaloriser le Parlement, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a précisé les missions du Parlement sous la forme d’une trilogie. Aux termes de l’article 24 de la Constitution : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du gouvernement. Il évalue les politiques publiques. » La possibilité même d’imaginer trois fonctions parfaitement distinctes semble douteuse. Le rapport d’une commission d’enquête parlementaire peut tout aussi bien analyser une politique publique que contribuer à éclairer l’appréciation des parlementaires sur l’action du gouvernement dans la mise en œuvre de cette politique, ouvrir la voie à la mise en jeu de sa responsabilité et préparer une réforme législative ultérieure, de sorte que si les tâches apparaissent analytiquement distinctes, les instruments qui y contribuent peuvent être confondus. En réservant par priorité une semaine de séance sur quatre au contrôle de l’action du gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques, l’article 48 de la Constitution ne suggère-t-il pas lui-même d’associer les deux fonctions ? À l’identique, dans la mesure où tout projet de loi doit dorénavant être accompagné d’une étude d’impact, fonction législative et examen de l’évaluation présentée par le gouvernement – c’est-à-dire en définitive contrôle du gouvernement – se trouvent assurément réunis.

Il n’en reste pas moins que la singularisation des trois fonctions par le texte avait au moins pour mérite d’engager le législateur vers de nouvelles tâches et de nouvelles pratiques. Il n’est pas totalement évident que l’ensemble ait été couronné de succès. La production législative récente s’attire toujours autant de critiques en termes de précipitation, de volatilité, d’inintelligibilité ou d’absence de normativité. En dépit d’une majorité bousculée et distendue, le parlementarisme rationalisé qui caractérise la Ve République a permis de parer à toute velléité de contrôle un peu appuyé de l’action du gouvernement. Pour sa part, l’évaluation des politiques publiques ne semble pas davantage avoir été mise en œuvre de manière parfaitement satisfaisante.

 "Le Conseil constitutionnel n’a pas facilité le changement de perspective qui était proposé."

Il faut dire que le Conseil constitutionnel n’a pas facilité le changement de perspective qui était proposé. Contrôlant par sa décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009 la constitutionnalité de la modification du règlement de l’Assemblée nationale (RAN) consécutive à la révision de 2008, il a contenu dans de strictes limites l’intervention du comité d’évaluation et de contrôle (CEC) des politiques publiques établi par les articles 146-2 et suivants du RAN. Il a procédé à une lecture stricte de ses missions, les cantonnant à un « simple rôle d’information contribuant à permettre [sic] à l’Assemblée nationale d’exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement et d’évaluer les politiques publiques ». Le Conseil a en outre considéré qu’en raison des compétences des commissions parlementaires permanentes chargées des finances, « le suivi et le contrôle de l’exécution des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, ainsi que l’évaluation de toute question relative aux finances publiques et aux finances de la sécurité sociale » devaient demeurer hors du champ d’intervention du comité d’évaluation. Ses moyens d’action se sont trouvés bridés, le Conseil constitutionnel refusant que la présentation de ses rapports donne lieu à un débat contradictoire, interdisant au comité la faculté d’imposer la présence des responsables administratifs des politiques publiques en cause lors de la présentation de ses rapports et lui déniant, au nom de la séparation des pouvoirs, la possibilité de bénéficier du concours d’experts placés sous la responsabilité du gouvernement. Enfin, de manière plus traditionnelle au regard de sa jurisprudence, le Conseil a précisé que « les recommandations du comité transmises au Gouvernement comme le rapport de suivi de leur mise en œuvre ne sauraient, en aucun cas, adresser une injonction au Gouvernement ». C’est peu dire que l’organe chargé de manière spécifique de cette nouvelle mission consistant, aux termes de l’actuel article 146-3 RAN, « de sa propre initiative ou à la demande d’une commission permanente, [à réaliser] des travaux d’évaluation portant sur des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente », s’est trouvé, dès l’origine, largement entravé.

Une évaluation menée à Sciences-Po au sein du Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques (LIEPP) quant à la revalorisation promise du Parlement à la suite de la révision constitutionnelle de 2008 dresse un bilan plutôt négatif en matière d’évaluation*. Les activités de séance et de commission peuvent ici être distinguées. S’agissant des activités en séance, la Constitution prévoit qu’une semaine sur quatre doit être consacrée « au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques » selon un ordre du jour fixé par chaque assemblée. L’évaluation menée est en demi-teinte sur ce point. En positif : le temps consacré à l’évaluation augmente en part relative et absolue, au Sénat notamment. On note également une indéniable capacité des assemblées à aborder une diversité d’enjeux, en lien avec l’actualité. De façon plus négative, le seuil d’un quart des activités réservées au contrôle et à l’évaluation n’est pas atteint. Entre 15 et 20 % du temps en séance (quel que soit le type de semaine) n’est pas consacré à légiférer à l’Assemblée comme au Sénat. À l’Assemblée, les semaines de contrôle et d’évaluation représentent en moyenne annuelle 13 % des séances organisées et 9 % du temps de réunion en séance. Le gouvernement use en effet régulièrement de son droit de priorité sur l’ordre du jour. En outre, en dehors des questions au gouvernement, les séances non législatives tendent à mobiliser plus faiblement les parlementaires. Pour citer le rapport Bartolone-Winock, ces séances « ne suscitent guère l’intérêt ni des parlementaires, ni des médias »**.

S’agissant de l’évaluation en commission, après de longues discussions et disputes internes, l’Assemblée nationale a créé en 2011 un comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC). À l’inverse de structures similaires créées en 1995, le CEC a survécu à l’alternance de 2012, ce qui est en soi un succès. Depuis, ce comité publie environ 6 rapports par an cosignés par un député de la majorité et un de l’opposition. Ces enquêtes fouillées sont menées par ce binôme, assisté de fonctionnaires parlementaires compétents sur des thèmes importants. Certains sujets choisis sont peu susceptibles d’intéresser des médias généralistes, par exemple l’avenir du thermalisme, tandis que d’autres sont plus « vendeurs ». Le choix initial de traiter de sujets transversaux afin de ne pas empiéter sur les prérogatives des commissions permanentes pouvait faire craindre un délaissement de questions importantes. Ce ne fut pas le cas. Le CEC publie très régulièrement des rapports sur le suivi donné à ses recommandations – signe d’une rare continuité dans l’action du Parlement. Cependant, les personnes interrogées dans le cadre de notre enquête font part d’une difficulté des parlementaires à s’approprier les travaux d’évaluation. Durant la session 2014-2015, le CEC s’est réuni 8 fois, une heure chaque fois – un total bien faible en comparaison du millier d’heures passé à siéger en séance. L’évaluation des politiques publiques, au CEC ou dans les commissions, reste une activité secondaire sinon subsidiaire, derrière le vote de la loi et le contrôle du gouvernement.

"Une évaluation sérieuse de l’action de l’État suppose à la fois qu’elle soit menée depuis l’extérieur de celui-ci et sous l’autorité de responsables politiques."

Le bilan décevant de l’action du Parlement en matière d’évaluation, en regard des espoirs fondés en 2008 et après plusieurs décennies d’échec, vient interroger les causes structurelles de ces difficultés. Le carcan constitutionnel pèse d’autant plus qu’il opère à travers une doctrine distinguant implicitement le contrôle politique et partisan du gouvernement de l’évaluation neutre de l’action publique. Une telle sanctuarisation de l’évaluation n’incite pas les parlementaires, à commencer par l’opposition, à se saisir des outils à leur disposition. Les lourdeurs organisationnelles, qu’il s’agisse du choix de l’« hebdomadairisation » du contrôle et de l’évaluation en séance ou des chasses gardées des commissions permanentes, constituent un autre frein. Or le maintien d’un nombre relativement restreint de commissions permanentes, à l’agenda législatif souvent surchargé, n’aide pas au développement de l’évaluation depuis ces structures. Il faut enfin faire la part d’une culture politique prompte à valoriser, aux yeux de nombreux parlementaires, l’écriture de la loi par rapport à l’évaluation de l’action.

Mais au-delà de ces éléments internes, une raison majeure des difficultés du Parlement à évaluer l’action publique tient sans doute aux prétentions de l’appareil d’État et de ses divers organismes à mener à bien cette tâche. Un récent rapport quantifie ainsi la part parlementaire de l’évaluation sous l’actuelle législature à environ un rapport sur cinq.*** Inspections générales, Conseil d’État, Cour des comptes, autorités indépendantes… Les structures ne manquent pas en la matière. La conduite de l’évaluation en leur sein opère une synthèse détonante entre la mainmise pluriséculaire de la haute fonction publique et de ses grands corps, d’une part, et les normes modernisatrices du nouveau management public, d’autre part. Difficile dans ces circonstances d’évaluer depuis le Parlement. Difficile surtout d’évaluer l’action publique « en Parlement », sans singer le style bureaucratico-managérial, à savoir de façon nécessairement pluraliste et potentiellement controversée.

Les freins à l’évaluation parlementaire sont donc nombreux. Ils pèsent non seulement sur le Parlement, à l’heure de sa revalorisation en partie engagée dans d’autres domaines (procédure législative, contrôle des nominations, commissions d’enquête…), mais aussi, plus généralement, sur l’évaluation des politiques publiques en France. Les exemples comparés, américain notamment, enseignent en effet qu’une évaluation sérieuse de l’action de l’État suppose à la fois qu’elle soit menée depuis l’extérieur de celui-ci et sous l’autorité de responsables politiques.

* « Un petit pas pour le Parlement, un grand pas pour la Ve République. L’évaluation de la révision constitutionnelle de 2008 », Olivier Rozenberg, LIEPP Working Paper n° 61, décembre 2016 et « La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a-t-elle renforcé le Parlement français ? », Olivier Rozenberg, Débats du LIEPP n° 3, mars 2017.

** Refaire la démocratie, Claude Bartolone et Michel Winock (dir.), éd. Thierry Marchaisse, 2016.

*** « Évaluation des politiques publiques : le bilan contrasté du quinquennat », Antoine Bozio et Lucile Romanello, Note de l’Institut des politiques publiques n° 25, mars 2