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Jean-Jacques Urvoas : “Pour conjurer la crise de la confiance publique, rien ne sera jamais parfait”

5 juil. 2017, PAR Bastien Scordia
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L'ancien ministre PS de la Justice, Jean-Jacques Urvoas - BLONDET-POOL/SIPA

Projets de loi de moralisation de la vie publique, indépendance des magistrats, modernisation du ministère de la Justice : l’ancien ministre PS de la Justice Jean-Jacques Urvoas revient pour Acteurs publics sur les chantiers annoncés par le gouvernement en la matière et notamment l’annonce d’une loi de programmation de la justice en 2018. Une loi votée en 2018 ne sera applicable qu’en 2019, nous allons perdre dix-huit mois alors que chacun reconnaît l’urgence”, souligne-t-il. 


Il y a quelques semaines, les projets de loi rétablissant la confiance dans l’action publique ont été présentés par le gouvernement d’Édouard Philippe. L’examen parlementaire vient de débuter au Sénat. Êtes-vous satisfait du contenu de ces textes ?

Nos sociétés sont trop complexes et trop étendues pour que l’on puisse les gérer autrement que par le truchement d’une délégation très ample du pouvoir politique à un groupe de représentants. Il est donc vital que la confiance investie dans ces élus soit suffisante. Cette légitime exigence n’a fait que croître, il est nécessaire d’y répondre. À défaut, la crise de l’autorité, de la légitimité et de la confiance publique ne pourrait que se renforcer. Il est du devoir du législateur de la conjurer, et ce nouveau texte doit y contribuer. Pour autant, rien ne sera jamais parfait.

Lors de votre cérémonie de passation de pouvoirs avec le désormais ex-ministre de la Justice François Bayrou, vous lui avez indiqué qu’il aurait à répondre à une question : “Jusqu’où le retour à la confiance dans nos institutions impose-t-il la défiance vis-à-vis de ceux qui les incarnent ?” Le combat pour l’exemplarité des hommes politiques passe-t-il nécessairement par la défiance à l’égard de ces derniers ?

Je me méfie de l’inclination malsaine que certains ressentent à l’édification des piloris ou du sentiment d’extase qu’ils conçoivent à la lumière des bûchers. Personnellement, je ne crois qu’aux progrès du droit, c’est-à-dire aux règles, aux procédures, aux institutions qui doivent apporter des garanties d’un exercice impartial des charges publiques. On peut œuvrer pour plus d’éthique et de contrôle sans ouvrir une ère de soupçon généralisé ni méconnaître le respect dû à la vie privée.

En 2013, vous étiez le rapporteur des projets de loi relatifs à la transparence de la vie publique à l’Assemblée nationale, qui ont notamment abouti à l’institution de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). La multiplication des textes sur la transparence de la vie publique est-elle une nécessité ?

Notre législation est le fruit d’une histoire qui n’a progressé qu’à la suite de secousses politiques. La loi de 2013 en question était une réponse à la funeste affaire Cahuzac, le présent texte fait suite aux déboires présidentiels de François Fillon. Cela prouve que ces questions sont durables. Comme le disait Joseph Barthélémy le 15 décembre 1921 dans un rapport à la chambre sur les incompatibilités parlementaires : “le problème des rapports de la finance avec la politique est de tout temps et de tous les régimes” ! Raison de plus pour que l’effort soit constant. Et de ce point de vue, j’ai été heureux de lire dans le rapport du 19 décembre 2016 de Transparency International que le bilan du quinquennat de François Hollande “en matière de transparence de la vie publique et de lutte contre la corruption”, marqué par de “véritables avancées”, était “globalement positif”, d’autant plus que 90 % de cet existant vient de la loi du 11 octobre 2013, dont j’étais le rapporteur à l’Assemblée nationale.

Vous rencontrez, ce mercredi 5 juillet, la garde des Sceaux, ministre de la Justice, Nicole Belloubet. Comptez-vous lui apporter votre contribution sur l’écriture des projets de loi rétablissant la confiance dans l’action publique ?

Je réponds à une invitation. La ministre sait ma disponibilité pour échanger sur tous les sujets qui m’ont passionné pendant le temps où j’ai exercé la responsabilité de garde des Sceaux. Et sur le projet de loi en question, j’aurai sans doute l’occasion, par exemple, de lui suggérer de doter le déontologue de l’Assemblée nationale d’une capacité d’investigation. Aujourd’hui, il n’en dispose pas, contrairement à ses homologues que sont les commissaires parlementaires à l’éthique des parlements britannique et canadien.

Le gouvernement a aussi annoncé sa volonté de présenter à l’automne un projet de loi de réforme constitutionnelle. Quels sont les sujets prioritaires qui devront y être abordés ?

Bien des sujets justifient en effet un chantier constitutionnel. Évidemment, la modification de l’article 64 de la Constitution sur la place du chef de l’État vis-à-vis de l’indépendance de la justice, mais aussi la suppression de la Cour de Justice de la République, qui cumule les handicaps, et encore la transformation du Conseil constitutionnel en véritable cour constitutionnelle.

Il conviendrait de reconnaître le Conseil supérieur de la magistrature comme le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire.

Le renforcement du principe d’indépendance de la justice et des magistrats devrait figurer dans ce projet de loi constitutionnelle. Promesse de campagne de l’ancien président de la République François Hollande, la réforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et de ses pouvoirs de nomination n’a pas abouti au cours du précédent quinquennat, malgré un processus parlementaire bien engagé. Comment l’expliquez-vous ?

Adopté en Conseil des ministres le 27 mars 2013, ce texte [le projet de loi relatif aux attributions du garde des Sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d’action publique, ndlr] a été voté par l’Assemblée en première lecture trois mois plus tard, le 4 juin, puis par le Sénat le 4 juillet 2013, mais sa discussion a alors été suspendue par le gouvernement, qui estima délicat tout rapprochement en seconde lecture au regard des divergences entre les deux textes. Trois ans plus tard, je suis parvenu à convaincre le chef de l’État et le Premier ministre qu’un compromis était possible. L’Assemblée nationale fut donc saisie et adopta le projet le 26 avril 2016, à 292 voix pour et 196 voix contre. La majorité des trois cinquièmes était atteinte pour un Congrès. Mais des élus, notamment sénatoriaux, qui avaient pourtant voté ces textes et publiquement défendu cette révision constitutionnelle, se rétractèrent, quitte à se contredire. Ce fut à la fois une surprise et une déception. Une surprise, car je pensais que plus personne ne cherchait à contester l’indépendance de l’autorité judiciaire ou à caporaliser le parquet. Et pourtant, à l’occasion de ce débat, sont réapparues des déclarations nostalgiques d’une justice aux ordres, respectueuse du pouvoir en place et de ceux qui en sont des titulaires. Cela rappelait ceux que l’on appelait avant la Révolution française “les gens du Roi”, qui étaient le bras armé de l’exécutif. Une déception, car ma démarche était celle d’un compromis, soucieux de préserver l’institution des excès du débat électoral. À l’évidence, ce souci d’apaisement n’était pas partagé. Je le regrette donc, car l’adoption de ce texte aurait réglé de surcroît une question statutaire qui pèse, depuis trop longtemps, sur les magistrats du ministère public.

Pour restaurer l’indépendance de la justice, faut-il uniquement revoir les pouvoirs de nomination du CSM ou revoir en profondeur les textes constitutionnels, comme l’a souhaité l’Union syndicale des magistrats dans une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) récemment rejetée par le Conseil d’État ?

Je suis partisan, en effet, de réécrire les deux premiers alinéas de l’article 64 de la Constitution, lesquels disposent que “le Président de la République est garant de l’indépendance judiciaire” et qu’“il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature”. Une telle formulation peut légitimement apparaître quelque peu surprenante au regard des exigences de la séparation des pouvoirs. Sur le plan des principes, un système qui institue le chef de l’État en tant que garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire – alors qu’il ne possède aucune attribution spécifique dans ce domaine – tout en ravalant un organe constitutionnel comme le CSM à une simple fonction d’assistance, constitue une curiosité pour bien des observateurs occidentaux. Au demeurant, à mes yeux, l’article 5 de la Constitution suffit, lui qui dispose que “le chef de l’État assure par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics” – dont, par essence, fait partie la justice. Partant, le Conseil supérieur de la magistrature ne pourrait évidemment plus avoir pour fonction d’“assister” le président de la République, comme le prévoit le deuxième alinéa de ce même article 64. Il conviendrait de reconnaître le CSM comme “garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire” et d’en renouveler la composition afin d’assurer la parité entre magistrats et non-magistrats et d’autoriser l’élection comme président d’un membre issu indistinctement de ces deux collèges. Nous n’avons rien à craindre d’une justice indépendante ; et les thuriféraires de l’Ancien Régime devront apprendre à vivre avec leur nostalgie car la démocratie ne s’accommode pas des tentations rétrogrades.

Le renforcement de l’administration centrale n’était pas, pour moi, un objectif en soi ni un Meccano.

Lorsque vous étiez garde des Sceaux, ministre de la Justice, vous avez engagé une procédure de modernisation du ministère de la Justice en renforçant notamment son secrétariat général. Le ministère était-il sous-administré ?

Ce fut un chantier ardemment conduit en effet. Il répondait à un besoin exprimé notamment par les magistrats, qui sont en droit d’attendre de l’organisation centrale du ministère des réponses à leurs besoins dans les juridictions. Il nécessitait des ajustements administratifs pour accroître la rapidité de notre action, pour rendre le ministère plus attractif et disposer de la meilleure expertise. Concrètement, il me paraissait nécessaire de renforcer les capacités de pilotage stratégique et de modernisation du ministère pour une approche des sujets plus transversale, d’améliorer le service apporté aux directions et à leur réseau, notamment en matière de ressources humaines et d’informatique, et de renforcer la mutualisation des fonctions support (immobilier, contentieux, achats, informatique, statistiques, etc.), parce que leur dispersion continue à nous fragiliser.

Que répondez-vous aux organisations syndicales qui ont pointé le manque de concertation à ce sujet et la “bureaucratisation” engendrée par le renforcement du secrétariat général ?

Laissons le temps à la réforme de produire les effets et jugeons-la à l’aune de ce critère. Le renforcement de l’administration centrale n’était pas, pour moi, un objectif en soi ni un Meccano. C’était simplement la concrétisation d’une conviction : parce que ce ministère occupe dans la société une place centrale, il doit en permanence renforcer son efficacité. C’est dans le même esprit que j’avais fait des moyens du ministère mon unique obsession.

Une “obsession” qui vous a poussé à réclamer une loi de programmation de la justice. Mardi 4 juillet, dans son discours de politique générale, le Premier ministre, Édouard Philippe, a annoncé la présentation d’une telle loi au Parlement en 2018. Êtes-vous convaincu par cette annonce ?

Depuis des mois, je ne cesse de plaider pour l’adoption d’une telle loi de programmation. La réalité des juridictions, l’état de nos prisons, la surpopulation qui les affecte, les listes d’attente dans les établissements de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) ne supportent pas d’attendre. Et seul un outil législatif pluriannuel était de nature à répondre à ces besoins. Emmanuel Macron en avait pris l’engagement dans un discours prononcé durant la campagne à Lille, le 14 mars dernier, afin de “donner de la visibilité sur les moyens et les embauches”. C’est pourquoi, alors, j’avais donné mission au secrétaire général du ministère de préparer tous les documents pour que cette loi de programmation puisse être élaborée avant l’été. Des propositions ont dû être transmises à la fin du mois de mai afin que le ministre puisse procéder à ses arbitrages. J’avais calculé qu’il était ainsi possible que le Sénat en soit saisi au moment où l’Assemblée nationale commencera à étudier le projet de loi de finances, à l’automne. Hélas, le Premier ministre a annoncé qu’elle ne serait proposée au Parlement qu’en 2018. Or une loi votée en 2018 ne sera applicable qu’en 2019. Nous allons perdre dix-huit mois alors que chacun reconnaît l’urgence…