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Michel Bouvier : “La décision de dépenser n’est ni absolument sûre ni sous contrôle”

13 juil. 2017

Après la critique adressée par la Cour des comptes à l’équipe Hollande sur le manque de “sincérité” de ses documents budgétaires, le président de l’association pour la Fondation internationale de finances publiques (Fondafip), Michel Bouvier, décrypte les enjeux concernant la fiabilité des dépenses publiques. “La sincérité budgétaire et comptable concerne un champ où semble régner la culture du chiffre avec les fausses certitudes que cette dernière est susceptible de lui conférer, il n’y a donc pas d’objectivité absolue en l’espèce”, affirme-t-il.


Dans son audit critique sur l’état de nos finances publiques, la Cour des comptes appelle à un renouvellement des méthodes pour assurer une maîtrise durable des dépenses publiques. Partagez-vous cette aspiration ?
Aujourd’hui, les finances publiques se caractérisent bien plus qu’autrefois par un enchevêtrement des processus au sein desquels interagissent de multiples acteurs et structures, aussi bien nationaux qu’internationaux. Alors que leur complexité n’a jamais été aussi grande, la manière de les appréhender reste cependant unidimensionnelle, autrefois juridique, aujourd’hui économique et gestionnaire. Il en résulte, et on peut aisément le constater, que la décision de dépenser comme d’imposer n’est ni absolument sûre ni sous contrôle ; elle est déterminée par des variables qui sont encore largement aléatoires, telles que la croissance économique ou la réactivité des corps sociaux aux mesures prises ou simplement annoncées, le tout étant amplifié par les incertitudes d’une société internationale en plein bouleversement et génératrice de risques. Un tel contexte nécessiterait des instruments de compréhension et d’action en adéquation avec la variété et la dynamique du système financier public. Des instruments dont on ne dispose pas aujourd’hui, malgré les énormes progrès des outils scientifiques utilisés en économie, en sociologie ou en gestion. Il serait ainsi crucial, pour les raisons évoquées, de réfléchir à une méthodologie de la gouvernance financière publique adaptée aux sociétés contemporaines.

Vous estimez que la décision de dépenser n’est “ni absolument sûre ni sous contrôle”. Cette critique rejoint en quelque sorte celle de la Rue Cambon qui, dans son rapport d’audit, dénonce aussi le manque de “sincérité” des documents et prévisions budgétaires transmis par les gouvernements de François Hollande au Parlement et aux institutions européennes. Comment expliquez-vous ce manque de fiabilité évoqué par la Cour des comptes ?
La sincérité budgétaire et comptable concerne un champ où semble régner la culture du chiffre avec les fausses certitudes que cette dernière est susceptible de lui conférer. On se trouve en effet dans une apparence de rationalité, d’objectivité, voire de scientificité mais qui n’est en réalité qu’une apparence. Car les budgets et les comptes traduisent des actions qui relèvent de choix politiques et les réponses à ces choix ne peuvent être que relatives. Il n’y a donc pas d’objectivité absolue en l’espèce. On peut ainsi deviner que la juridicisation de la notion de sincérité budgétaire et comptable au travers d’une attitude volontariste visant à la poser comme un principe fondamental du droit public financier ne peut rien changer au fait que ce principe est amené à s’appliquer à des situations incertaines, illusoires. Autrement dit, il se situe sinon dans l’indécidable.

La notion de sincérité figure pourtant dans les textes législatifs…
La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf) a incorporé, dans notre constitution financière, ce nouveau principe de sincérité. Peut-être, d’ailleurs, eut-on pu préférer le terme de “transparence” à celui de “sincérité”, mais cette dénomination a sans doute été délibérément choisie pour souligner le contenu éthique qu’implique une bonne “gouvernance”. La question de la sincérité en soi est typiquement une question philosophique désincarnée et discutable à l’infini. Mais dès que l’on y associe les termes “budgétaire” et “comptable”, il semble que la connotation philosophique disparaisse et que l’on entre dans le concret, le solide, le certain. Or il n’en est rien. De fait, c’est face à un autre niveau de complexité que l’on se trouve confronté. La notion de sincérité budgétaire et comptable est en quelque sorte l’expression des transformations des systèmes financiers publics depuis une trentaine d’années. Elle exprime la richesse, mais aussi les ambiguïtés et les difficultés à la fois matérielles et théoriques des mutations des finances publiques, en France et ailleurs. Les institutions financières publiques comme les concepts et principes qui les concernent font l’objet d’un changement profond, souvent déterminé par des normes, et il est devenu indispensable de savoir leur attribuer un sens, ou plutôt d’identifier le sens nouveau qui est le leur.

D’où ce changement de paradigme dans la décision budgétaire provient-il ?

Il tient largement au fait que s’est développé un processus d’interpénétration de deux cultures, d’une part celle du secteur public traditionnel, d’autre part, celle de l’entreprise, avec pour conséquence une irrigation du secteur public par la logique d’entreprise, ce qui provoque une confrontation ou plutôt une tension entre deux logiques : la logique juridique d’un côté, la logique gestionnaire de l’autre. C’est dans ce cadre d’analyse que le citoyen est tout à la fois appréhendé comme un contribuable, un usager, un client et un actionnaire et que les budgets et les comptes publics doivent être sincères. Il faut ajouter que la problématique de la sincérité budgétaire et comptable a bien entendu partie liée avec la vieille question du contrôle de régularité des deniers publics à laquelle est associé le budget de moyens. Sous cet angle, c’est une logique juridique qui domine. Mais l’exigence de sincérité budgétaire et comptable a également à voir aujourd’hui avec la bonne gestion publique. Sous cet angle, c’est avec une logique gestionnaire qu’elle est en rapport, une logique qui concerne non pas la régularité, mais la bonne utilisation des fonds publics.

Les logiques juridiques et gestionnaires ont-elles parfois tendance à s’opposer dans le secteur public ?
Elles ne s’opposent en réalité qu’en apparence. Elles se retrouvent autour d’un objectif commun : faire en sorte que le consentement à l’impôt du contribuable ne soit pas détourné et que sa contribution soit utilement et efficacement employée. Ce sont deux cultures qui se rejoignent : une culture démocratique, privilégiant le contrôle de la régularité, et une culture d’entreprise, privilégiant l’évaluation des résultats. Dans cette optique, les décideurs publics doivent mériter la confiance de citoyens qui sont appréhendés tout à la fois comme des clients, des contribuables et des actionnaires. Par conséquent le concept de sincérité budgétaire et comptable doit intégrer ces deux cultures, et faire en sorte qu’elles parviennent à s’emboîter parfaitement.

Comment est-il réellement possible d’améliorer la fiabilité et la sincérité des documents budgétaires ?
Telle qu’elle est formulée par le droit actuel, l’exigence de sincérité a un périmètre vaste. Elle concerne non seulement le budget et les comptes de l’État, mais également les comptes de l’ensemble des administrations publiques. S’agissant de l’État, le principe de sincérité fait l’objet de deux articles de la Lolf, qui concernent la sincérité budgétaire et celle des comptes. Toutefois, dans la récente période, c’est la sincérité des prévisions financières publiques qui fait l’objet d’une attention renouvelée. La création d’autorités budgétaires indépendantes, telles que le Haut Conseil des finances publiques en France (HCFP), qui sont chargées de se prononcer sur la qualité et la crédibilité des prévisions économiques sous-jacentes aux textes financiers, va dans ce sens. On rappellera que le Conseil constitutionnel a d’ailleurs exprimé à différentes reprises son intention de s’appuyer sur les avis du HCFP et qu’il l’a d’ailleurs fait. Le rôle d’expertise qu’assure le HCFP débouche incontestablement sur une transparence accrue en matière d’information financière publique. Si la fiabilité des prévisions a toujours été sujette à débat, aucun dispositif ne permettait toutefois de trancher en l’absence d’éclairage objectif par un organisme indépendant. Toutefois, il conviendrait que cette institution puisse intervenir plus en amont du processus budgétaire.

Jugez-vous donc que ces institutions participant au débat sur les finances publiques, tels le Haut Conseil des finances publiques ou le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), ne sont pas assez efficaces ?
Elles pourraient l’être beaucoup plus. Il conviendrait d’éviter l’éparpillement actuel en diverses instances en les réunissant en un conseil unique des finances publiques autonomes. Celui-ci aurait un regard global sur les questions financières publiques. De manière concomitante à la mise en place de ce lieu de concertation, une évaluation des politiques publiques est indispensable.

Propos recueillis par Bastien Scordia

Dans le but de contribuer à la réflexion sur le redressement du système financier public, le Cercle des finances publiques de la Fondafip a formulé une série de propositions pour des finances publiques "soutenables", dans un document publié en mars dernier [cliquez ici pour le consulter]. Ce groupe de travail est composé notamment de hauts fonctionnaires, de parlementaires et d'universitaires.