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Intercommunalités : du défi de s’agrandir sans éloigner les services au public

21 juil. 2017, PAR Bastien Scordia
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John Hritz (Flickr)

Depuis l’entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités au 1er janvier, la territorialisation des services au public est devenue une nécessité pour les exécutifs communautaires.


« On peut gouverner de loin, mais on n’administre bien que de près. » Cette citation vieille de plus d’un siècle et demi, inscrite dans l’exposé des motifs d’un décret de 1852 renforçant les pouvoirs du préfet au détriment de l’État central, trouve toute sa résonnance dans le nouveau paysage intercommunal. Depuis l’adoption de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) en 2015, les périmètres des intercommunalités se sont élargis. Certaines ont même été affublées du terme « XXL » mais toutes ont vu leur champ de compétences agrémenté de nouvelles attributions. Une nouvelle donne qui interroge sur la gouvernance institutionnelle – et la gestion d’assemblées communautaires parfois pléthoriques – autant que sur l’exercice territorialisé des compétences et le maintien d’une relation de proximité entre les administrés et l’intercommunalité.

« Si l’élargissement des périmètres intercommunaux peut porter en germe l’éloignement du citoyen des institutions locales, il peut aussi entraîner un éloignement de l’administré des services publics […], d’où la nécessité de revisiter les logiques de proximité dans les nouveaux groupements », analyse Vincent Gaboriau, maître de conférences en droit public à l’université d’Angers.

L’accessibilité questionnée

À l’heure de la réforme des intercommunalités, la proximité, l’accessibilité et la réactivité des services publics sont, en effet, devenues des gageures. Depuis le 1er janvier 2017, les citoyens ont affaire à des groupements beaucoup plus vastes. La loi NOTRe ayant relevé à 15 000 habitants le seuil minimal de constitution des intercommunalités, leur quantité a été rationalisée et leur taille a sensiblement crû, tant en nombre d’habitants que de communes membres. Selon des chiffres de la direction générale des collectivités locales (DGCL), on ne compte aujourd’hui « plus que » 1 266 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), contre 2 062 au 1er janvier 2016, avec une population moyenne de 52 300 habitants contre 31 800 l’an dernier et un nombre moyen de 28 communes par communauté, soit 2,5 fois plus qu’en 2000. Le nombre d’établissements comportant au moins 50 communes membres a même quasiment triplé, passant de 53 en 2016 à 157 au 1er janvier 2017.

Des structures avec lesquelles les citoyens ne manquent pas de prendre contact, et ne manqueront pas de le faire à l’avenir, eu égard au transfert de nouvelles compétences aux intercommunalités, relevant pour partie de services du quotidien et nécessitant parfois des démarches administratives. Depuis le début de l’année, les assemblées des communautés sont compétentes en matière d’urbanisme avec la création de plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUI), de développement économique avec la création, l’aménagement, l’entretien et la gestion de zones industrielles, commerciales ou artisanales, de la promotion du tourisme par la création d’offices du tourisme intercommunaux ou de la collecte et du traitement des déchets. Cette montée en puissance des intercommunalités est même appelée à se poursuivre dans les prochaines années : la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » sera obligatoirement transférée aux intercommunalités le 1er janvier 2018 et celle relative à l’eau et à l’assainissement, en 2020.

« Mais il faut être attentif à la répartition des services publics, ajoute Vincent Gaboriau. Ce qui était acceptable sur un territoire de 5 000 habitants ne l’est plus dans une intercommunalité avoisinant les 50 000 habitants. » L’occasion pour l’universitaire de préconiser de raisonner non pas seulement en nombre d’habitants, mais aussi en termes de distance ou de durée de déplacement. Le meilleur moyen, en substance, pour œuvrer au développement nécessaire de services publics accessibles aux administrés et qui ne seraient pas centralisés en un seul endroit, les chefs-lieux des nouvelles intercommunalités, par exemple.

« Ce que je regrette, c’est le manque de parallélisme entre décentralisation et déconcentration. On n’a pas réfléchi à la manière de gérer les services publics lorsque les périmètres ont été élargis, estime Bernard Dreyfus, le délégué général à la médiation avec les services publics auprès du défenseur des droits. Quand je vais me reposer en Bretagne, le siège de l’intercommunalité à laquelle est rattachée ma commune se situe à près de 23 kilomètres. » Une distance que l’on pourrait qualifier de raisonnable en comparaison de celles observables dans des communautés dites XXL, comme la communauté d’agglomération du Pays basque. Ici, les citoyens vivent dans une intercommunalité de près de 3 000 kilomètres carrés (soit une superficie supérieure à celle de La Réunion ou du Val-de-Marne, de la Seine-Saint-Denis, des Hauts-de-Seine et de Paris réunis), regroupant plus de 300 000 habitants et composée de 158 communes. Et dans le cas où un citoyen résidant dans les montagnes basques, à l’extrémité est de cette intercommunalité, souhaiterait se rendre au siège de la communauté d’agglomération, à Bayonne, sur la côte atlantique, celui-ci devrait parcourir plus de 100 kilomètres, pour un temps moyen d’une heure et quarante-cinq minutes. Et ce s’il emprunte l’autoroute avec son véhicule…

La territorialisation comme réponse

Mais alors, comment les intercommunalités s’organisent-elles pour développer en leur sein une véritable proximité administrative ? Comment font-elles pour que les citoyens identifient les espaces communautaires comme leur service du quotidien et pour que leurs administrés sachent à quelle porte frapper lors qu’ils ont besoin des services intercommunaux ? Les collectivités semblent avoir voulu d’abord répondre à ces questions, avant de se projeter sur des économies budgétaires, axe stratégique que l’équipe Hollande avait aussi en tête au moment de l’élaboration de la loi NOTRe.

« C’est un vrai travail que de maintenir une logique de proximité sur un territoire et nous y avons réfléchi pendant seize mois avant l’entrée en vigueur des nouveaux périmètres et en concertation avec les élus et les services des communautés désormais fusionnées, analyse Catherine Vautrin, présidente de la communauté urbaine du Grand Reims. Dans cette intercommunalité de 143 communes (contre 16 en 2016) et exerçant 59 compétences, 8 pôles de proximité ont ainsi été installés dans les anciens sièges des intercommunalités et avec leurs agents « pour garantir le maintien d’une proximité forte aux usagers et aux communes ». Ces pôles rassemblent des services intercommunaux assurant 4 missions principales : l’urbanisme, le scolaire et la petite enfance, les centres d’intervention et de secours, la voirie et la signalisation. « Nous aurons réussi le Grand Reims si les citoyens ne se rendent compte de rien et ne voient pas de changement dans l’accessibilité des services publics », ajoute Catherine Vautrin. Dans la fameuse « interco XXL » du Pays basque, décision a aussi été prise de décliner la communauté en 10 pôles territoriaux chargés de la gestion de proximité. « Le présentiel y est toujours aussi important », assure Xavier Aspord, le directeur général des services (DGS) de la communauté d’agglomération du Pays basque.

Pour trouver le meilleur niveau possible dans l’exercice de leurs compétences, d’autres communautés ont fait le choix d’associer pleinement la déconcentration des services à une gouvernance elle aussi territorialisée. C’est le cas de la communauté d’agglomération de Carcassonne, composée de 82 communes et désormais divisée en 8 conseils de territoires, dont les périmètres tiennent compte de ceux des 5 anciennes communautés et des sous-bassins de vie. Dans ces structures dont l’existence n’a aucune valeur juridique, entrent en jeu notamment des membres du bureau communautaire, mais aussi des élus municipaux, dans le but d’en faire « un lieu de consultation pour toutes les politiques territorialisées mais aussi pour faire remonter les besoins des élus en matière de services publics sur leur territoire », affirme Régis Banquet, le président de Carcassonne Agglo. « En fonction des retours, nous nous organisons pour être au plus près des usagers qui n’ont pas besoin des mêmes services suivant l’endroit où ils sont positionnés », précise-t-il.

Réflexion plus globale

Soucieuse de ne « pas relâcher ses efforts pour mailler au mieux le territoire en services publics », selon les termes de son président, la communauté d’agglomération de Carcassonne a même récupéré, le 1er janvier dernier, la gestion d’une maison de services au public (MSAP) déjà présente sur son territoire et située à une vingtaine de kilomètres de la cité médiévale. La prise (optionnelle) de cette compétence a été rendue possible par la désormais célèbre loi NOTRe et comprend à la fois la création et la gestion de ces lieux censés « améliorer l’accessibilité et la qualité des services, en milieu rural et urbain, pour tous les publics ». Celles-ci permettent de rassembler en seul lieu des services publics relevant de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, d’organismes nationaux ou locaux chargés d’une mission de service public. Pour ne citer qu’un exemple, les citoyens peuvent retrouver dans la MSAP un premier niveau d’information, d’accompagnement et de mise en relation avec des partenaires comme la caisse d’allocations familiales (CAF), Pôle emploi ou les services des collectivités.

Pour le moment, le nombre d’intercommunalités compétentes en la matière n’est pas précisément connu. La base nationale sur l’intercommunalité (Banatic) de la direction générale des collectivités locales ne le recense même pas dans son millier de fiches d’identité des intercommunalités. Néanmoins, sur les 1 112 maisons de services au public que compte l’ensemble du territoire, « 600 et quelques d’entre elles » sont entre les mains des collectivités territoriales et les autres, sous la houlette de La Poste. « Quelques maisons sont portées par les associations, notamment dans les milieux urbains, d’autres par les communes, mais une grosse fraction le sont par les établissements publics intercommunaux et de plus en plus, précise Jean-Luc Combe, directeur du développement des capacités des territoires au Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET). Cette compétence a une vocation intercommunale. »

À en croire cette même émanation de la célèbre délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (Datar), la dynamique n’est pas près de retomber. Les schémas départementaux d’amélioration de l’accessibilité des services au public, institués aux aussi par la loi NOTRe, « incitent à la prise de cette compétence par les intercommunalités », souligne Benoît Lemozit, responsable du pôle de l’égalité aux services publics au CGET. Même si ces schémas sont portés par les préfets et les départements, les intercommunalités « sont intégrées et consultées » lors de leur élaboration. « C’est l’occasion pour elles de participer à une réflexion approfondie sur la territorialisation et la mutualisation des services aux publics », ajoute-t-il. Pour le moment, un seul schéma a été signé, dans le département de l’Aude, et une « grosse dizaine sont prêts à être adoptés », précise le CGET. Ce dernier espère que tous seront arrêtés d’ici la fin de l’année, comme le stipule un décret de 2016. « Son contenu [une cartographie des services publics, un plan de développement de la mutualisation sur le territoire, ndlr] permet de mieux appréhender le dimensionnement nécessaire à cette politique publique tant aux yeux des acteurs locaux que des financeurs », détaille Jean-Luc Combe.

Reste à savoir si les citoyens perçoivent désormais l’intercommunalité comme leur service public de proximité et si l’accès aux services publics a réellement été optimisé depuis la montée en puissance (en taille et en compétences) de ces établissements. Pour le moment, aucune étude qualitative ne le confirme ni même ne l’infirme. Faudrait-il alors s’engager sur la voie d’une plus grande attention à l’égard de la répartition des services au sein des établissements intercommunaux ? C’est en tout cas le souhait de plusieurs sénateurs, qui ont déposé en juillet 2016 une proposition de loi visant à inscrire dans la loi le principe d’un « exercice territorialisé des compétences » dans les intercommunalités de 50 communes au moins et de confier aux conseillers communautaires élus dans ces territoires des délégations de compétences.

« Il convient aujourd’hui de donner (aux) intercommunalités les moyens de fonctionner correctement pour qu’elles trouvent leur équilibre », précisent les sénateurs dépositaires du texte. Adoptée en commission sénatoriale des lois en février dernier, cette proposition de loi pourrait revenir sur le devant de la scène lors de la reprise des travaux de la Chambre haute et donc placer la proximité administrative au cœur du débat public. « L’acceptation par les administrés des nouvelles et grandes intercommunalités passe par cette territorialisation des services publics », prévient Vincent Gaboriau.