Quantcast

Des universitaires et des magistrats suggèrent de renforcer l’autonomie financière des juridictions judiciaires

12 sept. 2017, PAR Bastien Scordia
  • 06
    MIN
  • 0

© Mourad Allili/SIPA

Actuellement limitées dans leur autonomie de gestion et de décision, les juridictions judiciaires doivent pouvoir bénéficier d’une indépendance financière, préconise un groupe de travail dans un rapport commandé par la Cour de cassation et publié lundi 11 septembre.


L’indépendance de l’autorité judiciaire “est un principe que nul ne conteste, toutefois chacun sait bien qu’il n’est pas d’indépendance sans moyens matériels suffisants pour l’exercer”. Ce sont les termes employés par un groupe de réflexion dans un rapport commandé par la Cour de cassation et qui appelle à renforcer l’autonomie de gestion et de décision financières des juridictions judiciaires.

Mené par le professeur d’université et président de la Fondation internationale de finances publiques (Fondafip), Michel Bouvier, ce groupe de travail, dont le rapport a été publié ce lundi 11 septembre, avait été missionné en juillet 2016 par le Premier président et le procureur général de la Cour de cassation, afin de réfléchir à l’élaboration d’un nouveau mode d’administration budgétaire de l’autorité judiciaire. Et ce pour favoriser une meilleure exécution de ses missions.

Face à une institution judiciaire qui traverse une “crise profonde” (engorgement des procédures, délais de jugement excessifs, pénurie de moyens humains et matériels…), “n’est-il pas temps d’envisager une réforme budgétaire ambitieuse, résolument novatrice, pour permettre à l’autorité judiciaire elle-même d’assurer pleinement les responsabilités de sa gestion face à une opinion publique qui lui impute les défaillances structurelles d’un système qui lui échappe ?” interrogeait le Premier président de la Cour de cassation, Bertrand Louvel, lors de l’installation du groupe de travail, le 10 octobre dernier.

Appel à la responsabilisation financière

Un constat aujourd’hui partagé par les membres de ce groupe de travail (universitaires, membres de la Cour de cassation, présidents de cour d’appel, de tribunal…). “L’essentiel est que la justice judiciaire se voie reconnaître, dans la durée, les moyens de fonctionner à la hauteur des missions qui lui incombent, en ayant part, dans la gestion quotidienne comme aux grandes étapes des décisions à prendre, au processus budgétaire la concernant”, précisent-ils dans leur rapport.

Outre l’adoption d’une “ambitieuse” loi de programmation pluriannuelle pour la justice, permettant de mettre à niveau les moyens humains et techniques des juridictions, ou encore le développement de nouvelles ressources propres (droit de “seconde copie” des décisions de justice par exemple, lorsque que la première copie a été perdue), le groupe de travail plaide principalement pour une plus grande “responsabilisation financière” de l’autorité judiciaire.

À en croire leurs réflexions, les marges de manœuvre de l’autorité judiciaire feraient aujourd’hui particulièrement défaut tant en termes d’autonomie de décision financière que d’autonomie de gestion. Quand la première apparaît totalement “absente” aux yeux du groupe de travail, la deuxième est pour sa part “considérablement limitée”.

Spécificité méconnue

Au regard de sa capacité à décider des crédits qui lui sont affectés, l’autorité judiciaire est largement dépendante des choix effectués par le pouvoir exécutif dans le cadre des projets de loi de finances et notamment des arbitrages ministériels”, précise le rapport. L’occasion pour le groupe de travail de pointer le fait que le processus de décision budgétaire ne reconnaisse pas la spécificité de la justice judiciaire.

Au sein du budget du ministère de la Justice, le programme budgétaire qui lui est dédié “entre en concurrence avec ceux d’autres administrations”. Ainsi, au sein des crédits de la mission “Justice”, le programme “Justice judiciaire” côtoie entres autres ceux de l’administration pénitentiaire, de la protection judiciaire de la jeunesse ou encore celui de la conduite et du pilotage de la politique de la justice. “Dans le cadre du processus budgétaire, l’autorité judiciaire est assimilée aux autres administrations de l’État [et] ne fait l’objet d’aucun traitement particulier comme c’est le cas pour la justice administrative ou financière, en dépit de son ancrage constitutionnel spécifique”, constate le rapport. À l’inverse des autorité judiciaires, les juridictions administratives et financières disposent en effet de leurs propres programmes budgétaires. “L’autorité judiciaire est traitée comme un simple service public rattaché au ministère de la Justice”, regrette le groupe de travail.

Pour y remédier, ses membres recommandent ainsi de considérer pleinement les crédits de l’autorité judiciaire au sein des programmes budgétaires ou d’instituer un dialogue de décision entre la Place Vendôme et les conférences de chefs de cour et de tribunal sur les orientations budgétaires retenues par le gouvernement pour le financement de l’autorité judiciaire. Le rapport préconise également de doter le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) d’une nouvelle compétence “d’avis” en matière budgétaire sur les projets de loi de finances, avis qui serait requis au stade de l’élaboration des crédits.

Capacité de gestion des ressources humaines limitée

Quant à l’autonomie de gestion financière de l’autorité judiciaire, le tableau dressé par le groupe de travail n’est pas plus reluisant. Il pointe notamment dans son rapport une “incapacité” des juridictions à développer une stratégie compte tenu de la détermination “paralysante” des crédits dits fléchés ou encore un processus d’exécution du budget qui “manque de rationalité”. Est ainsi relevée la superposition “très complexe” entre les budgets opérationnels de programme (BOP) – qui regroupent la part de crédits d’un programme mise à la disposition d’un responsable pour un périmètre ou pour un territoire – et les unités opérationnelles (UE), sorte de “sous-ensembles” des BOP. Alors que chacune des 36 cours d’appel dispose d’une UE, les 16 BOP internationaux regroupent quant à eux plusieurs unités opérationnelles. L’occasion pour le groupe de travail d’appeler à la simplification de la carte budgétaire des juridictions sur la base d’un seul BOP par cour d’appel.

La capacité de gestion des juridictions judiciaires en matière de ressources humaines est elle aussi très limitée, juge le rapport. Les juridictions “ne disposent d’aucune maîtrise” du processus de nomination et de gestion des magistrats comme des personnels de greffes, dont la gestion relève des directions administratives du ministère de la Justice. “Une telle situation pose problème”, ajoute le groupe de travail. Face au nombre important de vacances de postes, “nombre de juridictions de première instance ne font plus face qu’aux contentieux de l’urgence, délaissant, par obligation les contentieux les plus complexes”, estime le groupe de travail.

De plus, la formation des magistrats à la gestion est elle aussi “quasi inexistante”, ce qui constitue “à coup sûr un facteur de difficultés, notamment à l’occasion du dialogue de gestion”, pointe le rapport. Les formations à la gestion dispensées en formation initiale comme en formation continue à l’École nationale de la magistrature et à l’École nationale des greffes “sont très généralistes”, souligne le rapport. Elles “ne permettent pas réellement aux magistrats et aux directeurs des services de greffe judiciaire d’être suffisamment éclairés pour conduire un dialogue de gestion d’égal à égal”, ajoute le groupe de travail, qui recommande ainsi de développer la connaissance des principes directeurs de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) par les magistrats.