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Des pistes pour s’attaquer aux normes pesant sur les collectivités

13 sept. 2017, PAR Pierre Laberrondo
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Alain Lambert, président du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN). - © Kamil Zihnioglu/SIPA

Alors que le gouvernement fait de la réduction des normes un des piliers du pacte Girondin qu’il veut nouer avec les collectivités, l’instance d’évaluation des normes présidée par Alain Lambert suggère notamment la mise en place d’un mécanisme d’incitation pour les ministères, fondé sur le principe “prescripteur-payeur”.


Saisir la balle au bond. Deux mois après la Conférence nationale des territoires organisée au Sénat, au cours de laquelle le Président Macron a détaillé les contours du pacte girondin qu’il entend proposer aux collectivités, le président du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), l’ex-ministre délégué au Budget Alain Lambert, a écrit le 6 septembre au Premier ministre, Édouard Philippe, afin lui proposer des pistes “pour contribuer activement au processus de rationalisation du droit applicable aux collectivités territoriales”.

Le 18 juillet dernier, devant les sénateurs, Emmanuel Macron s’était montré favorable à la conduite d’une revue générale des normes et à l’instauration du principe du “deux pour un” : pour toute nouvelle norme pesant sur les collectivités territoriales, deux autres devront être supprimées. Ce dernier point a, depuis, fait l’objet d’une circulaire le 26 juillet. Le Président souhaite aussi “renforcer le rôle du CNEN, qui doit être associé beaucoup plus en amont à l’analyse des lois et des décrets concernant les collectivités territoriales”.

Laisser une marge d’appréciation

Le CNEN, une instance de dialogue entre l’État et les collectivités territoriales créée sous l’ère Sarkozy et renforcée sous la Présidence Hollande, est chargée d’évaluer et d’alléger les impacts techniques et financiers du “flux” des normes nouvelles, ainsi que du “stock” des normes réglementaires. Un chantier aussi ancien que complexe.

Saisissant l’occasion, Alain Lambert suggère notamment dans sa lettre, diffusée par Maireinfo, un service d’information proposé par l’Association des maires de France, de laisser une marge d’appréciation et d’interprétation des règles de portée générale pour que les collectivités territoriales puissent “répondre à des situations particulières” (cliquez ici pour la consulter). Mais il propose aussi d’examiner la mise en place d’un mécanisme d’incitation budgétaire pour les ministères, fondé sur le principe “prescripteur-payeur”.

Afin de limiter “autant que possible” les impacts financiers des projets de textes pour les collectivités territoriales, ce mécanisme d’incitation pourrait prendre la forme “soit d’un « ticket modérateur » sur les budgets des ministères, qui auraient à prendre en charge tout ou partie du coût engendré par les mesures réglementaires qu’ils édictent, soit d’un « budget normes » par ministère (enveloppe annuelle limitative)”.

Un compteur du coût des normes ?

Dans le même esprit, la mise en place et le suivi d’un “compteur du coût des normes applicables aux collectivités”, dont le montant serait communiqué avant chaque séance du CNEN, “contribuerait à discipliner les administrations sur la nécessité d’une plus grande maîtrise du coût des normes nouvelles”. Le Contrôle général économique et financier (CGEFI), corps d’inspection de Bercy, pourrait être davantage mobilisé en appui des ministères prescripteurs pour contrôler la fiabilité des chiffrages établis, souligne le président du CNEN, qui indique aussi vouloir promouvoir les évaluations ex-post et faire des recommandations dans les champs de compétences décentralisées caractérisés par un “maquis” normatif afin d’identifier les normes en vigueur à supprimer ou simplifier. “Les corps d’inspection pourraient être davantage sollicités pour l’évaluation du stock des normes en vigueur en lien avec le CNEN, leur expertise étant précieuse dans certains champs complexes de l’action publique”, note Alain Lambert.

Au chapitre de la gouvernance, il est suggéré d’établir une “gouvernance partagée des acteurs en charge de la simplification”, fondée sur un dialogue renforcé entre le CNEN et ses partenaires institutionnels, un peu à l’image de la charte de partenariat entre le CNEN et le Sénat, mise en œuvre depuis juin 2016. Les autres institutions visées sont l’Assemblée nationale, la Cour des comptes et le Conseil d’État.

Explosion du coût en 2016

En mai dernier, le CNEN s’était inquiété, dans un rapport, de l’explosion du coût des normes pour les collectivités : 6,9 milliards d’euros en 2016. Un montant généré par les 544 textes réglementaires ou législatifs examinés par l’instance l’année dernière, soulignait le CNEN, et en hausse “importante” par rapport à 2015 (556 millions d’euros). La hausse des coûts tenait principalement à l’obligation faite d’organiser des travaux d’amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire, prise en application de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (4,41 milliards d’euros pour les collectivités).

La revalorisation du point d’indice des fonctionnaires décidée en mai 2016 par l’équipe Valls, qui s’est effectuée en deux phases (0,6 % d’augmentation au 1er juillet 2016, puis de nouveau 0,6 % au 1er janvier 2017), avait, elle, généré 546 millions d’euros de charges nouvelles pour les collectivités. Sans parler des coûts générés par la mise en œuvre pour les fonctionnaires territoriaux de catégorie C du protocole d’accord relatif aux parcours professionnels, aux carrières et aux rémunérations dans la fonction publique (PPCR), estimés à 499 millions d’euros, et ceux découlant de la reconduction de l’instauration d’une indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d’achat (Gipa) en 2016, dont le coût avoisine les 76 millions d’euros pour les collectivités.