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Un premier portrait critique de la réforme territoriale

11 oct. 2017, PAR Bastien Scordia
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Dans son rapport sur les finances publiques locales, publié mercredi 11 octobre, la Cour des comptes estime que, contrairement aux ambitions initiales des lois NOTRe et Maptam, l’architecture institutionnelle locale n’a pas été simplifiée et la répartition des compétences entre collectivités guère plus.


Paysage institutionnel complexe, clarification timide et articulation compliquée des compétences : la Cour des comptes ne mâche pas ses mots dans sa “première photographie” de la mise en œuvre de la dernière réforme territoriale, actée notamment par deux lois : celle de 2014 de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles (Maptam) et celle de 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe).

Partie prenante de l’édition 2017 du rapport de la Rue Cambon sur les finances publiques locales, cet “arrêt sur image” ne constitue pas “un bilan de cette réforme territoriale […], il est trop tôt pour cela”, a tempéré le Premier président de l’institution, Didier Migaud, mercredi 11 octobre. Néanmoins, le moins que l’on puisse dire est que ce premier état des lieux est loin d’être élogieux.

Architecture institutionnelle toujours complexe

Les magistrats estiment que “contrairement à l’ambition initiale”, la réforme territoriale “n’a pas simplifié l’architecture institutionnelle locale”. Même si le nombre de régions métropolitaines a été ramené de 22 à 13 au 1er janvier 2016 et celui des d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de 2 062 à 1 266 au 1er janvier dernier, l’objectif de rationalisation du paysage local “reste encore à atteindre”.

Est notamment souligné par la Rue Cambon le fait que les nouvelles régions “plus grandes en superficie et en population […] ne peuvent toujours pas être comparées à leurs voisines européennes aux compétences beaucoup plus larges”. À titre exemple, le seul budget de la Bavière (Allemagne) correspond au double du budget de l’ensemble des régions françaises.

Quant à la nouvelle carte intercommunale, les magistrats financiers appellent à la mise en place d’“une nouvelle gouvernance locale” compte tenu de l’augmentation de leur périmètre, 22 % des EPCI étant composés de plus de 50 communes. “Sur d’aussi vastes territoires, leur fonctionnement en tant que structures de proximité peut s’avérer délicat”, estime la Cour. Les territoires des communautés de communes et des communautés d’agglomération sont aussi “devenus plus composites (en raison de leur taille) rendant moins claire la distinction entre ces deux catégories” et la multiplication des métropoles (22 depuis la loi de 2016 relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain) "n'est pas totalement cohérente avec le projet de la loi MAPTAM d'en faire des locomotives du développement régional et de dynamiser les territoires environnants".  Face à ces constats, le rapport préconise à l’État de mener une étude sur la pertinence des 4 catégories actuelles d’EPCI (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles) au regard de la nouvelle carte intercommunale. 

Rationalisation des compétences “inachevée”

Le constat de la Cour des comptes est également très sévère sur la répartition des compétences entre niveaux de collectivités. Alors que l’exposé des motifs de la loi NOTRe envisageait d’aboutir à une “articulation plus efficace, plus claire et moins coûteuse des interventions des différents niveaux de collectivités”, le mouvement de rationalisation reste encore “inachevé”, soulignent les magistrats de la Rue Cambon.

Selon ces derniers, les transferts de compétences des départements aux régions sont restés “limités” au regard de l’objectif de la loi NOTRe, qui entendait transférer des “pans entiers” de compétences aux régions (voirie, collèges ou transports). “Finalement, seuls l’ont été les transports, essentiellement interurbains et scolaires”, précise le rapport et ce, pour un montant en charges transférées de 2,28 milliards d’euros, soit 3,9 % des dépenses de fonctionnement des départements.

L’articulation des compétences reste également “compliquée”, pointe la Cour. Même si la loi NOTRe a retiré aux départements leurs compétences dans le domaine du développement économique au profit des régions, la complexité de l’enchevêtrement des compétences “reste telle qu’il a été nécessaire pour l’administration de diffuser plusieurs textes de clarification à l’intention des préfets et des élus dont deux instructions datées du 22 décembre 2015”. Des documents “joliment appelés « circulaires de Noël »”, selon les termes de Didier Migaud. Circulaires que l’Assemblée des départements de France (ADF) avait attaquées en justice, en vain.

Surcoûts pérennes

Dans l’attente d’un bilan global des dispositions des lois NOTRe et Maptam, prévu pour 2019, la Cour des comptes alerte déjà sur les conséquences financières impliquées par cette réforme. La juridiction appelle notamment “à la vigilance” sur des surcoûts pérennes qui risquent d’apparaître dans les régions fusionnées ou dans les intercommunalités regroupées, notamment en raison de l’harmonisation “par le haut” des régimes indemnitaires et du temps de travail des agents travaillant en leur sein ou encore de la convergence des politiques publiques. À titre d’exemple, les écarts de régimes indemnitaires peuvent atteindre jusqu’à 300 euros entre les agents des lycées des anciennes régions Haute-Normandie et Basse-Normandie.

Ce surcoût “pourrait prendre le pas sur les économies d’échelle structurelles recherchées” par les collectivités, estime le Premier président de la Cour des comptes. Pour que les collectivités aient davantage de visibilité sur les impacts de la réforme territoriale, la Rue Cambon recommande en particulier de prévoir, dans le rapport d’orientation budgétaire des nouvelles régions et des intercommunalités, une évaluation des coûts de transition induits par leur fusion.