Quantcast

Réforme de l’État : dix ans d’instabilité et d’errements

13 oct. 2017, PAR Pierre Laberrondo
  • 06
    MIN
  • 0

Le 18 décembre 2012, Jean-Marc Ayrault, Premier ministre, preside le Comite Interministeriel pour la Modernisation de l'Action Publique, en presence de plusieurs ministres - WITT/SIPA

Si la recherche d’économies a constitué, de manière plus ou moins assumée, une constante des politiques menées depuis dix ans, la revue des missions fait, elle, figure d’arlésienne de la réforme de l’État. Laquelle reste surtout caractérisée par des changements incessants de pilotes et d’organisation, au plan politique comme administratif.


Avec la réforme de l’État, on ne s’ennuie jamais. Cette matière conceptuelle autant que pratique, dont Emmanuel Macron remodèle le pilotage en ce moment en même temps qu’il fait communiquer son gouvernement sur une prochaine revue des missions, reste marquée par une litanie d’organisations et de tentatives erratiques, mâtinée de guerres de pouvoir et d’idéologies. Sans compter la communication politique qui vient pimenter le tout. De quoi y perdre son latin. À tel point qu’on en vient à se demander si la réforme de l’État existe vraiment et surtout, si le mythe d’un pilotage politique centralisé n’a pas vécu, au-delà des impératifs d’affichage.

Rien que sur les dix dernières années, le nombre d’organisations créées apparaît impressionnant. En 2007, Nicolas Sarkozy, chantre de la rupture, arrive au pouvoir avec beaucoup d’ambition et communique abondamment autour de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), avec une arrière-pensée budgétaire assumée. Un Conseil de la modernisation des politiques publiques réunissant l’ensemble des ministres autour du président de la République était alors chargé d’arrêter les décisions à la fin du processus de révision. En amont, toute une série de missions confiées à des corps d’inspection ou à des cabinets d’audits menaient leurs travaux, ensuite présentés à un comité de suivi placé sous l’autorité du secrétaire général de la présidence de la République et du directeur de cabinet du Premier ministre. Ledit comité comprenait également plusieurs ministres.

Pas de grand soir des missions

Parallèlement, une direction générale de la modernisation de l’État (DGME) basée à Bercy (et créée en 2005), était chargée d’appuyer les réformes en coordonnant et incitant, au niveau interministériel, les administrations à moderniser leurs modes de fonctionnement pour améliorer le service rendu aux usagers. La dernière année du quinquennat Sarkozy, l’État acte aussi la montée en puissance du numérique en son sein en créant une direction à part en entière, avec la nomination, au secrétariat général du gouvernement, d’un directeur interministériel des systèmes d’information et de communication de l’État (Disic). Mais, au final, le grand soir de la revue de missions n’a jamais vraiment été perçu, le quinquennat laissant davantage l’impression d’une politique du rabot budgétaire, sans réelle redéfinition stratégique. Au long du quinquennat, l’organisation mise en place reste relativement stable au plan administratif (un seul directeur de la DGME, François-Daniel Migeon), même si 3 ministres de tutelle se sont succédé (Éric Woerth, François Baroin, puis Valérie Pécresse).

L’arrivée de la gauche au pouvoir en 2012 donne, elle, très rapidement le sentiment d’un impensé idéologique doublé d’un malaise politique. Avec moult changements de pied. Le Parti socialiste, qui avait fustigé, dans l’opposition, la RGPP, délivre vite, une fois au pouvoir, un message ambigu. Si la politique du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite est abandonnée, les autres marqueurs traditionnels de la réforme de l’État sont bien présents. L’amélioration de la qualité du service rendu à l’usager est d’abord mise en avant de la Modernisation de l’action publique (MAP) dans les premiers mois de l’ère Ayrault. La simplification, notamment, est érigée en priorité du quinquennat. Mais la recherche d’économies, pas du tout assumée dans les premiers mois, prend vite le dessus au sein des comités interministériels pour la modernisation de l’action publique (Cimap), instance d’arbitrage qui réunit les membres du gouvernement Ayrault.

Instabilité chronique sous Hollande

Au plan administratif, la Disic et la DGME sont fusionnées dès octobre 2012 au sein du secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) entre 2012 et 2017 afin, explique-t-on à l’époque, de rassembler l’expertise dispersée. Cette administration verra se succéder pas moins de 3 patrons (Jérôme Filippini, Julien Rencki et enfin Laure de La Bretèche, toujours en poste). Au plan politique, la ministre de la Fonction publique, Marylise Lebranchu, pilote la réforme de l’État et le SGMAP en lien avec Matignon. Avant d’être déchargée du portefeuille de la Réforme de l’État par le nouveau locataire de Matignon, Manuel Valls, quelques semaines après son arrivée rue de Varennes, au printemps 2014. Il nomme alors un secrétaire d’État à ses côtés, chargé de de la Réforme de l’État.

L’ère Ayrault a vécu : les Cimap sont abandonnés et les économies, qui commençaient à être assumées, sont encore davantage revendiquées. Seul hic, 3 secrétaires d’État vont se succéder. Thierry Mandon, d’abord. Arrivé tout feu tout flamme avec en tête une revue des missions, il voit son initiative poussée sous le tapis par le gouvernement Valls, qui ne veut surtout pas voir des échéances politiques locales de mi-mandat (les cantonales de 2015) perturbées par un débat risqué. Le tout se solde par un document technique qui n’a plus rien à voir avec le dessein initial. Puis deux autres secrétaires d’État sont nommés, sans laisser de trace indélébile : Clotilde Valter, puis Jean-Vincent Placé. Avec, là, une communication surtout placée sous le signe de l’ouverture des données et de la simplification. Pendant ce temps, le Président met tranquillement en place un grand plan d’économies à partir de 2014.

Communication musclée

Depuis l’élection d’Emmanuel Macron en mai dernier, le nouvel exécutif a remis au goût du jour la revue des missions. Non seulement son gouvernement l’assume, mais il le revendique avec un prisme budgétaire. Le premier document officiel public à s’en faire l’écho est le dossier de presse accompagnant le projet de loi de finances pour 2018. Tout un symbole. Puis, dans la foulée, une circulaire du Premier ministre rappelle que la réforme de l’État poursuit entre autres choses la réduction de 3 points de la part de la dépense publique dans le PIB d’ici 2022. La circulaire lâche les mots qui fâchent (immédiatement critiqués par des syndicats de fonctionnaires déjà indisposés par la politique retenue) : “transferts entre les différents niveaux de collectivités publiques, [des] transferts au secteur privé, voire [des] abandons de missions”. Tout le monde est mis dans l’ambiance.

Côté organisation, Emmanuel Macron défait ce que François Hollande avait organisé. Le SGMAP est dissout et chacune de ses deux branches historiques (numérique et accompagnement à l’innovation) reprend sa liberté. Une manière d’aller au bout de la logique gouvernementale. Puisque le Président a choisi de nommer un secrétaire d’État (Mounir Mahjoubi) chargé à Matignon de suivre le numérique, ce dernier aura la main – par délégation du Premier ministre – sur la direction du numérique, désormais autonome.

Un Meccano fragile

Quant au ministre Darmanin, chargé à Bercy, dans son portefeuille de l’Action et des Comptes publics, du budget de la fonction publique et de la réforme de l’État, il aura la main sur la direction interministérielle de la transformation publique, l’autre pièce du futur ex-SGMAP. Avec une petite subtilité juridique qui dit tout des négociations âpres entre ministres et du Meccano très fragile de la réforme de l’État. Les projets de décret prévoient en effet que la direction de la transformation publique soit placée sous l’autorité du ministre chargé de la réforme de l’État, donc Gérald Darmanin. Mais elle sera dirigée par le délégué interministériel à la transformation publique qui, lui, est placée sous l’autorité du Premier ministre, Édouard Philippe. Quant à la seconde direction, elle est placée sous l’autorité du ministre chargé du Numérique, Mounir Mahjoubi, tout en étant “rattachée au secrétaire général du gouvernement”. Une organisation qui, à défaut d’être simple, a le mérite de contenter tout le monde.

Dans son Meccano, Emmanuel Macron introduit enfin une nouveauté. Pour donner une impulsion, le Président met en place une entité, vraisemblablement non juridicisée : un comité de réflexion dénommé “Action publique 2022”, qui comprendra des experts. Une structure dont on comprend qu’elle intervient en amont du processus, pour “challenger” les ministères sur les réformes à mener et les bousculer. Un acteur de ce type n’existait ni sous l’ère Sarkozy ni sous celle de François Hollande.

Lire notre article publié vendredi soir 13 octobre : "Un casting chic et choc d'experts pour accompagner la transformation de l'action publique"