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Jean-Marc Sauvé : “L’encadrement supérieur de l’État doit davantage représenter la société française dans sa diversité”

8 nov. 2017

© Vincent Baillais

Malaise dans la fonction publique, avenir de l’ENA, grands corps, inflation législative, transparence de la vie publique, virage numérique, place du Conseil d’État dans nos institutions… Dans un entretien exclusif à Acteurs publics, le vice-président du Conseil d’État appelle la puissance publique à s’adapter aux évolutions et à regarder hors de nos frontières.


Le Conseil d’État juge et conseille le gouvernement. Comment voyez-vous évoluer cette double fonction ? 
Cette double fonction est essentielle car c’est l’identité même du Conseil d’État, son ADN. Elle nous permet de juger avec l’expérience de l’administrateur et de conseiller avec la sûreté du juge. Cela contribue à donner plus de pertinence et d’autorité à nos avis et à nos arrêts.

Sentez-vous peser une menace sur cette double fonction ?
Non. L’équilibre entre les deux fonctions a été clairement menacé dans les années 1980, quand le Conseil d’État était submergé par les appels. Ce problème a été résolu par la création des cours administratives d’appel et, aujourd’hui, au Conseil d’État, nous affectons les deux tiers de nos moyens à la fonction juridictionnelle et un tiers à la fonction consultative. Par ailleurs, des réformes internes ont été conduites pour assurer la séparation des fonctions et l’impartialité de nos procédures. La Cour européenne des droits de l’Homme en a pris acte. Notre dualisme fonctionnel ne fait aujourd’hui plus débat.

Lors de son discours au Conseil d’État, en mars dernier, François Hollande, alors président de la République, avait mis en garde contre le risque de marginalisation de l’institution face à la prolifération d’amendements parlementaires qui alourdissent les lois et échappent au regard du Conseil. Faites-vous le même constat et que préconisez-vous ?
C’est vrai qu’il y a un nombre croissant d’amendements gouvernementaux et parlementaires en cours de discussion. Au début des années 1980, le coefficient multiplicateur des lois en cours de débat parlementaire était, sauf exceptions, de 1,1 à 1,3. Il est désormais d’au moins 3 en moyenne.
Si l’on tient compte des ordonnances, on constate quand même que le Conseil d’État a donné son avis sur la moitié des articles législatifs adoptés en 2016. Mais il est vrai que les dispositions votées au cours de la discussion parlementaire présentent une vulnérabilité très supérieure aux dispositions qui ont été vues par le Conseil d’État. Les amendements ne sont en effet pas évalués, ni soumis à étude d’impact, ce qui aboutit à des dispositions parfois fragiles sur le plan juridique.
Le deuxième problème essentiel, c’est l’inflation législative persistante. Ni en Allemagne, ni au Royaume-Uni – deux pays où le Parlement joue un rôle majeur –  on n’observe une pareille explosion des projets de loi. Dans ces pays, la longueur des textes n’augmente pas significativement en cours de débat parlementaire. En France, nous devons donc agir pour éviter cette inflation mal maîtrisée. Le rôle et l’influence d’un Parlement ne se mesurent pas au volume des textes votés.

“L’influence d’un Parlement ne se mesure pas au volume des textes votés.”

À qui la faute ? Au gouvernement ? Au Parlement ?
Tout le monde a des progrès à faire. Le Conseil d’État aussi. Nous devons, notamment, être plus exigeants sur la nécessité et la qualité des normes qui sont soumises à notre examen. Notre étude de 2016 a pris de clairs engagements à ce sujet.

Souhaiteriez-vous que le Conseil d’État soit davantage impliqué, consulté en cours d’examen des textes ?
J’étais déjà si conscient des dérives dont nous parlons aujourd’hui que lors des débats parlementaires sur la révision de la Constitution, en 2008, j’avais préparé un amendement constitutionnel au cas où il y aurait un intérêt du Parlement pour une consultation du Conseil d’État sur les amendements en cours de discussion parlementaire. Mais le débat ne s’est pas orienté dans ce sens.
Il faut noter que ces amendements permettent trop souvent de contourner les procédures d’évaluation et de consultation mises en place ces dernières années pour tenter de maîtriser l’inflation normative. On pense aller plus vite ainsi mais, au bout du compte, ces raccourcis sont souvent des impasses.

Qu’est ce qui justifie aujourd’hui de conserver deux ordres de juridictions séparés, judicaire et administratif ? Le Premier président de la Cour de cassation, Bertrand Louvel, a récemment remis en cause cette dualité…
Cette dualité n’est en rien une exception française. Elle s’inscrit dans un courant universel de spécialisation qui va de pair avec la diversification et la complexification du droit. Même le Royaume-Uni, pays de l’unité de juridiction par excellence, a créé des administrative tribunals, spécialisés dans le contentieux administratif.

Mais pourrait-on au moins envisager un corps unique de magistrats ?
Je ne pense pas que la massification de la justice soit la bonne réponse. Par ailleurs, il faut rappeler que la dualité des ordres juridictionnels procède d’un principe constitutionnel et de la conception française de la séparation des pouvoirs. Il serait absurde de réviser la Constitution à cette fin. Il me semble que les deux ordres ont assez à faire, ensemble et séparément, pour dispenser aujourd’hui une justice de qualité et qui progresse. Point n’est besoin de se perdre dans des débats qui ne résoudraient en rien les graves problèmes qui se posent à la justice française dans son ensemble. Enfin, la fusion des ordres de juridictions sonnerait le glas de la fonction consultative du Conseil d’État, si essentielle à la qualité du droit.

Comme vice-président du Conseil d’État, vous êtes le premier des fonctionnaires. Percevez-vous le malaise actuel dans la fonction publique et comment l’expliquez-vous ?
La fonction publique a souffert et souffre d’un déficit de reconnaissance, indissociable de la crise de l’État et de la représentation, et d’un déficit de responsabilité et d’initiative. Les réformes sont imposées d’en haut et les fonctionnaires n’y sont pas assez partie prenante. La fonction publique souffre aussi d’une forme de paupérisation de l’État, sous l’effet des coupes budgétaires opérées ces dix dernières années. La politique du “rabot” n’a pas été assortie d’un réexamen des missions, des interventions et des prestations de la puissance publique. Je ne sous-estime pas non plus, dans certains secteurs, les craintes liées à l’essor du numérique. La fonction publique peut aussi avoir le sentiment de servir de bouc émissaire. Tout cela tend à créer une perte de sens et une certaine lassitude. Il faut être attentif à la situation morale des agents publics. Dans un contexte de transformation et de suppression de postes, il faut se montrer vigilant sur le bien-être de ces agents.

“Je note, pour la regretter, la dégradation lente et continue des rémunérations de l’encadrement supérieur de l’État.”

Comment redonner confiance aux agents publics ?
Il faut regarder la réalité en face. En dépit de toutes les difficultés, nous avons de formidables atouts. En France, notre fonction publique est professionnelle, compétente, loyale et intègre. C’est le dividende du statut et d’une fonction publique de carrière. C’est un avantage considérable pour aborder les transformations à venir, notamment numériques. Je le redis, ces évolutions peuvent être parfois vécues comme une menace, mais c’est une chance à saisir pour remanier en profondeur les missions des services publics et les moyens d’exercer ces missions avec des objectifs renouvelés d’efficacité et de qualité. Il ne faut pas entrer dans l’avenir à reculons. Il faut miser sur l’intelligence collective de la fonction publique et sa capacité à proposer des objectifs, à les faire valider et à les atteindre.

Le malaise des fonctionnaires touche aussi l’encadrement, les hauts fonctionnaires…
À ce sujet, je note, pour la regretter, la dégradation lente et continue des rémunérations de l’encadrement supérieur de l’État, moins sur le plan indemnitaire que sur le plan indiciaire. Certes, il y a eu des revalorisations justifiées, opérées en dernier lieu dans le cadre du protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations (PPCR), mais le plafond n’a jamais bougé. Si cette situation perdure, le risque est grand que la haute fonction publique ne soit plus attractive. Si l’on ne nomme pas les problèmes, on ne pourra pas les résoudre. Notre pays a aussi été construit par l’État et la force de l’État, c’est la qualité des femmes et des hommes qui le servent. À contre-courant de toutes les idées reçues, je dirais d’ailleurs la même chose pour nos élus, surtout nationaux. Regardons ce que font nos grands partenaires européens et les pays de l’OCDE. Et tirons-en des conséquences.

Ce débat sur le niveau de rémunération ou d’indemnisation des élus comme des hauts fonctionnaires est-il, selon vous, biaisé, démagogique ?  
Il y a en effet une forme d’inhibition. Mais si certaines personnes, comme moi, ne le disent pas, qui le dira ? Il y a un évident problème, qu’il faut regarder en face. Il suffit, pour s’en rendre compte, de faire des comparaisons avec nos grands voisins et partenaires.

Quelle peut être la réponse ?
Il faut faire évoluer en profondeur l’organisation et l’animation de l’administration. En commençant par la tête. Il y a, certes, aujourd’hui une attention plus grande à la sélection, à la responsabilisation et à la formation de l’encadrement supérieur de l’État, avec des procédures de recrutement plus transparentes et une évaluation des mérites des candidats par des comités de sélection et selon des critères plus objectifs. Mais il est possible de mieux faire.

Cette procédure de sélection, qui vise notamment les directeurs d’administration centrale, est-elle sérieusement conduite ?
La procédure est bonne et, petit à petit, elle portera ses fruits. Depuis quarante ans, j’ai vu comment se recrutaient les directeurs d’administration centrale : nous sommes sur la bonne voie, mais il faut approfondir nos récentes innovations.

Vous parliez de la rémunération et de la responsabilisation des hauts fonctionnaires. Quel regard portez-vous sur la taille et le rôle des cabinets ministériels, tels qu’ils ont été revus depuis mai dernier ?
Les décisions prises concernant les cabinets ministériels, consacrées par un décret, sont rigoureuses, presque brutales, mais elles doivent être approuvées, car elles vont dans le sens d’une administration qui n’est plus seulement une instance d’application et d’exécution. L’administration doit être responsable pour redevenir une vraie force de proposition et participer à la transformation de l’État.

“L’ENA doit se rapprocher de l’université et être en capacité de délivrer des diplômes.”

Les cabinets doivent donc être uniquement politiques et non techniques…
Dans un cabinet, il doit bien sûr y avoir des collaborateurs politiques. Mais les ministres avaient pris l’habitude de recruter trop de personnes ayant des profils similaires à ceux que l’on trouve dans l’administration. Celle-ci se trouvait “doublonnée” et déresponsabilisée. Lorsque je négociais les accords européens sur la libre circulation des personnes, j’ai bien vu comment travaillaient mes partenaires étrangers. À leur retour de Bruxelles, ils discutaient directement avec leur ministre, alors que de mon côté, je faisais des notes de compte-rendu qui, après 4 ou 5 visas, comme autant de barrières de péage, atterrissaient, au mieux une semaine après, sur le bureau du ministre, réécrites ou pas, avec des pertes en ligne parfois considérables. L’ancien système des cabinets dépossédait les directions et retardait, sans aucune amélioration, la prise de décision.
Dans l’organisation des ministères, je pense aussi que les fonctions transversales de management ne doivent pas étouffer les directions métiers au motif d’économies ou de mutualisation, car ces fonctions sont essentielles à la conduite efficace des politiques publiques. Ces directions métiers et leurs managers ne doivent pas être sacrifiés face aux fonctions budget, contrôle de gestion, ressources humaines et systèmes d’information.

Vous défendez le statut de la fonction publique, qui permet selon vous beaucoup plus de souplesse qu’on ne le croit…
Je le redis, il n’y aurait pas de fonction publique professionnelle, loyale, intègre et compétente s’il n’y avait pas le statut. La finalité du statut, ce n’est pas le bien-être des fonctionnaires, c’est un meilleur service des citoyens. Au sein de l’Union européenne, 21 des 28 États membres ont fait le choix d’une fonction publique totalement ou partiellement statutaire. Il n’y a donc pas d’exception française. Il faut, par conséquent, appliquer pleinement ce statut en ce qu’il protège, mais aussi en ce qu’il oblige.
Tel qu’il est, le statut offre des opportunités de décloisonnement et de mobilité insoupçonnées. Par exemple, dans les juridictions administratives, nous avons recruté, depuis 2010, des cadres hospitaliers. Ces personnes ont pu devenir magistrats grâce au statut de la fonction publique et tout le monde y trouve son compte. Une fonction publique d’emploi ne l’aurait pas permis. Il faut également aujourd’hui poursuivre la politique de fusion des corps. Dans un contexte de transformation, il n’y aurait plus l’emploi à vie, mais une pluralité d’emplois tout au long de la vie grâce à la formation et à la qualification.

L’ENA, dont vous présidez le conseil d’administration, est à la croisée des chemins. Quel sera son rôle à l’avenir ? Quel axe de reformes préconisez-vous ?
L’ENA est confrontée à un triple défi. Le premier, permanent, est celui de son recrutement : il faut que ses élèves ressemblent davantage à la société française. Le deuxième défi est celui du numérique. Les futurs hauts fonctionnaires doivent être préparés à travailler dans un environnement radicalement différent et apprendre à servir l’État autrement. Enfin, le troisième défi est celui de la recherche et de l’innovation. L’école doit détenir des capacités de recherche pour lui permettre d’innover en matière de management public et de contribuer ainsi à la compétitivité du pays. L’ENA doit, par conséquent, évoluer, se rapprocher de l’université et être en capacité de délivrer des diplômes. Elle doit aussi développer ses enseignements et sa formation dans le domaine du management.

“La fonction publique souffre d’une forme de paupérisation de l’État .”

Pour réussir tout cela, l’ENA a-t-elle besoin de moyens supplémentaires ?
Des redéploiements de moyens et des renforcements ponctuels seront sans doute nécessaires.

La double localisation à Strasbourg et à Paris est coûteuse…
L’ENA a été longtemps en double localisation, mais aujourd’hui, toute la scolarité, hormis les stages, se déroule à Strasbourg. Le choix de Strasbourg est désormais un choix sans retour.

Que penseriez-vous d’un rapprochement avec Sciences Po Paris ?
Les rôles sont très différents. Celui de l’ENA est de recruter et former des fonctionnaires. Sciences Po délivre certes un master “affaires publiques” et, comme bien d’autres institutions, prépare au concours d’entrée à l’ENA. Il y a quarante ans, le pilier de Sciences Po était la section “Service public” et la préparation aux concours administratifs. Il est singulier que soit aujourd’hui posée la question de la coexistence de Sciences Po et de l’ENA, alors que la part du master “affaires publiques” à Sciences Po n’a cessé de décliner au cours de ces dernières années. Sciences Po ne peut pas plus remettre en cause l’ENA que l’ENA ne remet en cause Sciences Po…

L’accès direct aux grands corps doit-il être réformé, comme l’a préconisé Emmanuel Macron durant la campagne présidentielle ?
Le président de la République a exprimé des orientations et il a délivré une feuille de route au nouveau directeur de l’ENA, Patrick Gérard.

La critique d’une supposée “caste des grands corps” vous affecte-t-elle ?
Au grade de conseiller d’État, à peine plus de 50 % des membres du Conseil d’État sont issus de l’auditorat, c’est-à-dire ont intégré le Conseil d’État à l’issue de leur scolarité à l’ENA. Les autres ont été recrutés par d’autres voies. Nous recrutons également des conseillers d’État en service extraordinaire. Il y a peu de corps ENA aussi ouverts que le Conseil d’État. Pour autant, j’ai tenu à faire modifier la loi pour élargir notre recrutement en provenance des cours et tribunaux administratifs, pour nous ouvrir à des maîtres des requêtes en service extraordinaire et pour recruter, dans les professions du droit, des conseillers en service extraordinaire. Sur le terrain de la diversité du recrutement, nous avons peu de critiques à recevoir. Dans ce contexte, l’auditorat à la sortie de l’ENA est injustement critiqué, dans la mesure où ce n’est plus, de loin, la voie exclusive d’accès. Pourquoi jetterions-nous l’opprobre sur cette filière d’excellence ? Il y a pire comme mode de recrutement : la cooptation, l’autorecrutement, en réalité ce qui existait avant 1940. Il faut absolument éviter le retour au passé.

“Le Conseil d’État poursuit son adaptation aux transformations de ce monde, sur le plan jurisprudentiel, mais aussi dans l’exercice de sa fonction consultative.”

La diversité au sommet de la fonction publique vous paraît-elle suffisante ?
L’encadrement supérieur de l’État doit davantage représenter la société française dans sa diversité. Nous avons certes des acquis essentiels pour diversifier son recrutement. Le deuxième concours de l’ENA, créé en 1945, et le troisième concours, créé en 1983, représentent 50 % des élèves de l’école, sans oublier ensuite les tours extérieurs dans les corps ENA. Cela dit, il faut lutter contre la tendance spontanée à la fermeture sociale et culturelle des concours, d’où l’intérêt de la classe préparatoire intégrée de l’ENA. Mais on doit aussi pouvoir développer d’autres procédures. Il ne faut pas perdre de vue l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen : Tous les citoyens sont admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents.” Mais si nous nous heurtions à des blocages juridiques, alors nous devrions réfléchir à consacrer, à l’article 1er de la Constitution, le principe de l’égalité des chances dans notre société.

Quel regard portez-vous sur les différentes lois et mesures sur la déontologie de la vie publique depuis la publication de votre rapport en 2011 ? Quels sont les progrès les plus notables et les zones encore en friche ? 
Les lois votées en la matière sont venues bien tard. J’ai, dès 2007, demandé en vain d’indispensables réformes législatives. Le rapport dont vous parlez a été remis à la fin de l’année 2010 et les premières lois ne datent que du 11 octobre 2013 et résultent en fait de l’affaire Cahuzac. Depuis lors, il y a eu la loi Sapin du 9 décembre 2016 et les lois du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie publique. L’accélération est spectaculaire. Ces lois sont très denses et le dispositif français de garantie de la déontologie des décideurs publics est l’un des plus complets et des plus exigeants qui existe à l’échelle de l’Union européenne et de l’OCDE. Des progrès sont encore possibles mais, au regard du chemin parcouru, ils sont tout à fait marginaux.

Certains parlementaires entendent renforcer les règles pour les hauts fonctionnaires. Qu’en pensez-vous ?
Transposer aux fonctionnaires les règles applicables aux élus serait aussi pertinent que de transposer le statut des fonctionnaires aux élus. Il faut prendre conscience que des règles existent déjà dans la fonction publique, qu’elles sont contraignantes et qu’elles sont de plus en plus appliquées et sanctionnées. Par ailleurs, aucun corps, aucune association ni aucun syndicat de fonctionnaires ne s’est élevé contre le principe d’une loi renforçant les exigences déontologiques des fonctionnaires. Et une loi très complète a été promulguée le 20 avril 2016.

Comment faire vivre tous ces textes aujourd’hui et surtout les pratiques ?
La force de la loi était nécessaire, mais je pense qu’il ne faut pas perdre de vue d’autres exigences. Il faut faire confiance aux décideurs publics, notamment aux élus, et miser sur la prévention et le conseil déontologique plutôt que sur l’empilement des réglementations. Il faut une pause législative sur ces questions et désormais assumer et appliquer ce qui a été voté. Nos lois ont été tardives, ce qui a conduit à des surréactions. Il faut à présent s’efforcer de travailler normalement et dans la confiance, comme d’autres pays.

Quel regard portez-vous sur l’évolution du Conseil d’État depuis une dizaine d’années ? Est-il moderne, à l’écoute de son temps ? 
Le Conseil d’État s’inscrit dans la fidélité à une double tradition. D’une part, il est attaché à sa double mission de conseil et de contrôle, ainsi que d’éclairage du débat public par ses avis, ses arrêts et ses études. D’autre part, il continue de s’inscrire dans une tradition de protection des droits et des libertés et de défense de l’intérêt général. Une fois réaffirmé l’attachement à ces traditions, le Conseil d’État poursuit bien évidemment son adaptation aux transformations de ce monde, sur le plan jurisprudentiel, mais aussi dans l’exercice de sa fonction consultative.

“Le Conseil d’État continue d’être le gardien des principes fondamentaux de notre pacte social.”

Par exemple ?
Le Conseil d’État a pris en compte la réalité de la fonction de régulation et il y a adapté son contrôle, notamment en définissant des règles applicables au droit souple et aux décisions prises par les autorités de régulation. Je pense aussi aux contentieux économiques et au rôle du Conseil d’État au cours de la dernière décennie pour refonder le cadre juridique de la commande publique et du contrôle des contrats publics. Nous avons poursuivi des objectifs en apparence contradictoires : assurer l’effectivité des principes du droit des contrats et, en même temps, garantir la stabilité et la loyauté des relations contractuelles. Je crois que nous y sommes parvenus : l’effectivité des voies de recours et la sécurité juridique des contrats sont bien mieux garanties aujourd’hui.

Il y a eu aussi l’instauration de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC)…
L’attention croissante du Conseil d’État à la protection des droits fondamentaux a encore été soutenue par la création de la QPC avec la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le Conseil d’État s’est pleinement investi dans ce dispositif et il renvoie chaque année au Conseil constitutionnel entre 40 et 60 questions, c’est-à-dire un quart de celles qu’il reçoit directement ou par le truchement des autres juridictions administratives. Enfin, nous portons la plus grande attention à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme. Tout ceci s’est développé dans le contexte de la montée en puissance du référé-liberté, qui date de la loi du 30 juin 2000.

L’appartenance de la France à l’Union européenne pose régulièrement des questions de droit…
Au cours de la dernière décennie, le Conseil d’État n’a pas renouvelé la révolution copernicienne qu’il avait entreprise en 1989 avec les arrêts Alitalia et Nicolo sur les rapports entre le droit interne et le droit européen et international, mais il a complètement pris en compte les obligations qui résultent de l’appartenance de la France à l’Union européenne. Il a rendu l’arrêt Arcelor de 2007 sur l’articulation de nos obligations européennes et de nos obligations constitutionnelles. Il existe sur ce sujet une grande parenté entre la démarche du Conseil d’État dans l’arrêt Arcelor et l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne Melki et Abdeli de juin 2010. À l’époque, se posait la question de savoir si la QPC était, parce que prioritaire, compatible avec le droit de l’Union européenne. Cette question est à présent derrière nous.
Le dernier grand arrêt rendu en la matière, c’est l’arrêt Mme Perreux, d’octobre 2009, par lequel le Conseil d’État a abandonné la jurisprudence dite “Cohn-Bendit”. L’enjeu était le suivant : le Conseil d’État avait jugé en décembre 1978 qu’une directive européenne non transposée ne pouvait pas servir de base au contrôle d’un acte administratif individuel. Cette jurisprudence, qui a duré plus de trente ans, est devenue caduque.

Le Conseil d’État est aussi très visible depuis quelques années sur les grands débats de société… 
Oui, le Conseil d’État a précisé, en application de la loi, le cadre juridique du règlement de questions sensibles, notamment dans le domaine de la fin de vie, de la laïcité, du numérique… Il fait régulièrement des études sur ces sujets. Dans notre effort d’adaptation aux évolutions du monde, le Conseil d’État s’attache à rester un repère dans des débats difficiles. Il continue d’être le gardien des principes fondamentaux de notre pacte social. Il a une claire vision de l’intérêt général et il assume sa mission en veillant, aussi, à la simplicité et la clarté de ses rédactions et à la pédagogie de sa communication. Je précise que tout ceci s’est fait sans aucun accroissement de ses compétences et de ses moyens et sans réforme de procédure substantielle.

“Pour le Conseil d’État, la dématérialisation permet d’économiser chaque année près de 4 millions d’euros.”

Que répondez-vous à ceux qui trouvent les juridictions administratives encore trop lentes ? 
Le service public de la justice administrative est efficace. Le délai prévisible devant le Conseil d’État atteint sept mois et demi et le délai constaté pour les affaires ordinaires, qui ne relèvent pas de procédures d’urgence ou des ordonnances, est passé à moins de douze mois, contre dix-huit mois il y a dix ans. Dans les cours administratives d’appel, le délai est de onze mois et dans les tribunaux administratifs, de dix mois et demi. Mais des progrès restent nécessaires pour les affaires jugées au fond.
Nous avons opéré une rénovation profonde de la gestion des juridictions, avec quelques moments clés, comme l’adoption de la charte de déontologie en 2010, révisée en 2017, qui a désormais une base légale dans la loi de 2016 sur la déontologie des fonctionnaires. Nous avons aussi créé au Conseil d’État 6 directions transversales pour l’ensemble des juridictions administratives (Conseil d’État, cours administratives d’appel, tribunaux administratifs et Cour nationale du droit d’asile). En termes de gestion, les méthodes ont beaucoup évolué, puisque nous avons institué des conférences budgétaires annuelles entre le secrétariat général et les chefs de juridiction.
Nous n’avons évidemment pas de prise sur la demande de justice. Nous ne pouvons que la constater. En revanche, sur la stratégie mise en œuvre pour y faire face, nous avons des degrés de liberté et nous nous en servons. Nous développons d’autres modes de règlement des litiges avec la médiation, obligatoire ou non. Nous avons aussi complètement revu notre politique de gestion des ressources humaines. Par exemple, tout recrutement est précédé de 4 entretiens et nous avons mis en place une procédure de qualification des chefs de juridiction. Nous venons de terminer notre première grande enquête sur le climat social dans les juridictions.

Comment accompagnez-vous la montée en puissance de la dématérialisation ?
La dématérialisation de nos relations avec les parties est un vrai succès. Elle s’est faite en 3 étapes. D’abord jusqu’en 2013, nous l’avons expérimentée dans plusieurs juridictions, et notamment en Île-de-France. Puis, sur la base du volontariat, les relations dématérialisées entre les juridictions et les parties publiques ou représentées par un avocat ont été généralisées à l’ensemble des juridictions et des contentieux, pour atteindre 80 % des procédures en 2016. Enfin, depuis le 1er janvier 2017, la dématérialisation est obligatoire pour l’administration et les parties représentées : 100 % des procédures sont dématérialisées et il n’y a eu aucun bug.
La prochaine étape interviendra au printemps 2018 avec la mise en place d’un “télérecours citoyens” qui permettra aux parties privées non représentées de nous saisir, sur la base du volontariat, par voie numérique. Pour les avocats qui plébiscitent notre système, l’intérêt est évident en termes de souplesse, d’économies et d’accès à la procédure, puisqu’ils peuvent consulter leur dossier et adresser leurs écritures depuis tout lieu et à tout moment. Pour le Conseil d’État, la dématérialisation permet d’économiser chaque année près de 4 millions d’euros.

Le Conseil d’État a-t-il les moyens de remplir correctement ses missions ?
Les moyens du Conseil d’État sont stables depuis 1945 en dépit de la très forte croissance de ses charges. Cette croissance ne peut trouver de réponse que dans l’adaptation de nos méthodes de travail et, notamment, le filtrage accru des affaires. S’agissant des juridictions du fond, se pose la question de l’accès à l’appel pour les requérants de première instance. Plutôt que d’étendre les hypothèses de jugement en premier et dernier ressort devant les tribunaux administratifs, qui remettent en cause le double degré de juridiction, il faut envisager un filtrage des appels. Devant les juridictions de première instance, il est nécessaire d’essayer d’étendre le recours aux modes alternatifs de règlement des litiges pour permettre un règlement plus rapide, consensuel et moins coûteux de certains litiges. S’agissant de la Cour nationale du droit d’asile, ses performances sont aussi remarquables qu’ignorées. Ses moyens doivent toutefois être renforcés et la question de ses locaux doit être réglée rapidement, pour lui permettre de continuer à remplir efficacement ses missions.

Vous quitterez la vice-présidence du Conseil d’État en mai 2018. Vous intéressez-vous à votre succession et quel est le meilleur profil, selon vous ? 
Dans tous les postes que j’ai occupés, je me suis intéressé de près à ma succession. Et je n’ai jamais eu à regretter les choix qui ont été faits.

Il est de tradition que le secrétaire général du gouvernement devienne vice-président du Conseil d’État, ce qui fut votre cas en 2006…
Cela n’a commencé qu’en 1987 avec Marceau Long qui, d’ailleurs, n’était pas passé directement du secrétariat général du gouvernement au Conseil d’État, mais avait été P.-D.G. d’Air France entretemps. Trente ans à l’échelle de l’histoire du Conseil d’État, ce n’est pas une tradition, mais une pratique presque récente… Pour ce type de nomination, il faut s’abstenir de réflexes mécaniques : il n’y a pas de cursus imposé. Être vice-président du Conseil d’État, c’est d’abord avoir la personnalité, les compétences et l’éthique idoines.

Propos recueillis par Bruno Botella et Pierre Laberrondo