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Sondage exclusif : les Français sont de plus en plus convaincus par l’intercommunalité

10 nov. 2017, PAR Acteurs Publics
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Siège de la communauté urbaine Toulouse Métropole. - © Fred Scheiber/20 Minutes/SIPA

Plus de 6 personnes interrogées sur 10 se disent favorables à la montée en puissance des regroupements de communes, tandis qu’une sur 2 acte la perte d’influence et de pouvoir de l’échelon communal, selon un sondage Ifop pour Acteurs publics et EY. Les métropoles suscitent toutefois quelques craintes.


Dix jours avant le congrès des maires de France et quelques mois après l’entrée en vigueur des différentes lois qui ont bouleversé l’organisation territoriale, Acteurs publics et EY ont souhaité s’intéresser à l’essor des structures intercommunales et cerner les représentations que s’en fait la population. Le sondage réalisé par l’Ifop dans cette perspective montre que les Français accueillent d’un œil plutôt bienveillant le changement initié par ces groupements de communes, mais commencent déjà à identifier ­certains effets négatifs qu’il convient d’appréhender.

Bien qu’ils concurrencent mécaniquement d’autres échelons de territoires comme les communes ou les départements, auxquels les Français ont démontré leur attachement, ces derniers portent un regard positif sur les groupements de communes ou intercommunalités. À l’heure où la couverture du territoire par les intercommunalités est achevée, 61 % des personnes interrogées déclarent être favorables à ce que leur commune se joigne à d’autres et transfère ses compétences à une “suprastructure”, tandis que 39 % s’y montrent opposées.

Davantage de moyens

L’adhésion à l’appartenance de sa commune à une intercommunalité plus grande est même majoritaire quelle que soit la taille de l’unité urbaine de résidence : 59 % des habitants des communes rurales y sont favorables, contre 62 % des personnes résidant dans des agglomérations de 100 000 habitants et plus ou 61 % de celles de l’agglomération parisienne, pourtant moins fragilisées par le manque de moyens municipaux.

Les Français constatent dès lors une perte d’influence et de pouvoir de leur commune. Une courte majorité d’entre eux (52 %) l’évoquent, tandis que 34 % parlent plutôt d’une influence et d’un pouvoir comparables. À une nette majorité (60 %), ils vont même jusqu’à pronostiquer une disparition prochaine des communes, avec lesquelles ils ont pourtant développé un lien fort, s’accommodant des bénéfices qu’ils pourraient en retirer.

Près de deux tiers des personnes interrogées déclarent notamment que la montée en puissance des groupements de communes ou intercommunalités signifie davantage de moyens (68 %) ou une meilleure utilisation de ces moyens (64 %) à l’échelle de la structure intercommunale. Notons toutefois que la plus grande professionnalisation des compétences, bien que perçue de manière majoritaire (59 %), est la conséquence qui suscite le moins d’adhésion.

Métropoles : quelques effets pervers

Les personnes interrogées pointent toutefois certains effets pervers du développement des intercommunalités et encouragent à ne pas oublier les territoires périphériques et ruraux. Alors que les pouvoirs publics y ont accordé beaucoup d’importance ces dernières années, comme en témoigne le projet de développement de la métropole du Grand Paris, les métropoles en particulier suscitent des inquiétudes parmi les Français.

Encouragées par les différents pouvoirs à se mettre en place à l’échelle nationale, les métropoles sont des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre créés par la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010, et dont les pouvoirs ont été renforcés par loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (Maptam). Il s’agit de la forme la plus intégrée d’intercommunalité et il en existera 19 en France au 1er janvier 2018.

Les personnes interrogées projettent et relient aux métropoles les difficultés rencontrées par les territoires ruraux notamment, et attendent une intervention publique pour les pallier. Ainsi, 88 % d’entre elles déclarent que les métropoles devraient être davantage solidaires financièrement des villes moyennes et des territoires ruraux, tandis que 77 % considèrent qu’elles concentrent la richesse et assèchent les territoires périphériques et les zones rurales alentour.

Dans ce contexte, 83 % attendent une intervention de l’État pour “corriger” cette situation et réduire les inégalités entre les métropoles et les autres niveaux de collectivités. Enfin, il est à noter que le fait que les richesses, l’innovation et les emplois attirés par les métropoles soient bénéfiques pour les territoires alentour est souligné par 63 % des Français. Mais il s’agit toutefois du registre sur lequel ils sont le plus partagés.

Esteban Pratviel, chef de groupe au département “Opinion et stratégies d’entreprises” de l’Ifop

Sondage Acteurs publics/Ernst & Young réalisé par l’Ifop pour l’Observatoire des politiques publiques auprès d’un échantillon de 1 006 personnes représentatif de la population française âgée de 18 ans et plus, selon la méthode des quotas (sexe, âge, profession de l’interviewé) après stratification par région et catégorie d’agglomération. Les interviews ont eu lieu par questionnaire auto-administré en ligne (CAWI – Computer Assisted Web Interviewing) du 13 au 16 octobre 2017.

 

L’expertise d’EY

Les enjeux de la métropolisation dépassent le cadre d’un simple transfert de compétences

La création des métropoles vient s’ajouter à des chantiers déjà conséquents pour les collectivités et établissements publics locaux, à savoir la redéfinition de la carte territoriale et la recomposition du paysage institutionnel.

L’enjeu fondamental et inhérent à l’ensemble de ces évolutions consiste à assurer une répartition optimale des compétences, c’est-à-dire à trouver pour chacune l’échelon territorial pertinent pour en assurer le bon exercice. S’agissant plus spécifiquement des métropoles, la question se pose en particulier pour les compétences qui ne leur sont pas automatiquement ou obligatoirement transférées.

Mais une redistribution pertinente des compétences n’est que l’amorce d’un long processus dont le second enjeu touche à l’exercice même de leurs prérogatives par les collectivités et établissements publics. Il s’agit en effet de garantir l’opérationnalité des compétences qui leur reviennent au fur et à mesure de leur transformation en métropoles – en partant du principe que la première année post-transfert constitue souvent un exercice de transition. Cela passera d’abord par la définition très précise du champ d’action de la métropole, et par la réalisation, commune par commune, compétence par compétence, d’un état des lieux détaillé de l’exercice de chacune avant la création du nouvel établissement public de coopération intercommunale (EPCI). La prise de compétences devra ensuite être accompagnée dans toutes ses dimensions, en premier lieu le volet le plus sensible, à savoir les éventuels transferts de personnels afférents.

Car l’enjeu humain est sans aucun doute le plus déterminant pour la réussite du projet de métropole. Il ne s’agit pas seulement de communiquer auprès des agents directement concernés par les transferts de compétences, mais bien d’associer dès le lancement du projet de métropolisation l’ensemble des parties prenantes afin de susciter leur adhésion, d’assurer leur mobilisation, puis de faciliter leur appropriation. Outre le travail d’information à mener auprès de l’ensemble des parties prenantes, il est nécessaire d’adopter une approche de coconstruction permettant à chaque acteur de se sentir pleinement intégré au projet. La mise en place d’un mode projet, l’organisation d’ateliers de travail avec les personnels, la conception de supports de communication, l’identification et l’outillage d’agents relais d’information, la rédaction d’une charte de gouvernance et de confiance… sont autant d’initiatives qui permettront d’accompagner le changement auprès des exécutifs, des agents et des administrés ; et de progressivement lever les éventuels points de blocage qui pourraient se poser.

Si l’adhésion au projet est une condition nécessaire à son succès, elle n’est pas pour autant une condition suffisante. Même si un certain nombre de compétences demain métropolitaines relèvent davantage de la planification, d’autres, plus opérationnelles, vont engendrer des transferts de ressources particulières, à commencer par les ressources humaines. Il s’agit dès lors de déployer un dispositif spécifique à destination des personnels directement concernés par les transferts, et de placer ainsi chaque agent au cœur de la transformation et du nouveau modèle de service engendré par la prise de compétence métropolitaine. Deux niveaux de dialogue doivent être envisagés : d’une part avec les représentants du personnel afin d’envisager l’organisation opérationnelle de chaque compétence et les modalités des transferts, d’autre part avec chaque agent afin d’assurer une analyse puis un accompagnement fin de chaque situation individuelle.

En outre, la gestion du temps, la coordination de l’ensemble des acteurs mobilisés ou encore la sécurisation de la prise de décisions sont autant d’éléments à mettre sous contrôle. Aussi il s’agit d’assurer un pilotage de projet robuste et engagé reposant notamment sur une comitologie claire et efficace, un calendrier ordonnancé et actualisé, des outils de pilotage simples et partagés et des circuits d’information et de décision courts et éprouvés.

Enfin, trois autres enjeux clés contribueront à construire le projet métropolitain :

– définir le “service public de demain” métropolitain nécessitant de formuler les orientations stratégiques des politiques publiques et de leurs modes de gestion ainsi que de construire une organisation cible optimisée ;

– élaborer le “marketing de l’offre de services” de la métropole à l’égard des communes et territoires ;

– assurer le fonctionnement opérationnel de la métropole à l’échéance du transfert et la continuité de service, ceci supposant la mise en place d’une organisation de transition susceptible de préfigurer l’organisation définitive.

Ces enjeux mettent en évidence l’imbrication forte entre l’énoncé des priorités politiques au regard des compétences transférées, la mise en œuvre opérationnelle de ces compétences, l’organisation fonctionnelle et territoriale en découlant, et les relations entretenues avec les territoires.

Pierre-Aymeric Dewez, associé EY