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Contrats État-collectivités : les premières pistes de la mission “Richard-Bur”

30 nov. 2017, PAR Bastien Scordia
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Sélection des collectivités en fonction du niveau de leurs dépenses de fonctionnement plutôt que de leur population, scénarios de reprises financières des échelons qui n’atteindraient pas leurs objectifs ou contreparties “individuelles et collectives”… Analyse des premières recommandations de la mission confiée au sénateur Alain Richard et au préfet Dominique Bur pour préparer le pacte financier que l’exécutif compte nouer avec les échelons locaux.


La mécanique du pacte financier entre l’État et les collectivités territoriales serait-elle toute tracée ? À J-15 de la deuxième Conférence nationale des territoires, l’exécutif dispose en effet d’un véritable mode d’emploi des contrats qu’il entend nouer avec les échelons locaux pour endiguer la hausse de leurs dépenses de fonctionnement à + 1,2 % par an. Dans son rapport intermédiaire remis le 17 novembre dernier au gouvernement, la mission confiée au sénateur Alain Richard et au préfet Dominique Bur propose ainsi un véritable scénario de mise en œuvre de ce dispositif de contractualisation, mais également un listing des contreparties que l’exécutif pourrait (devrait ?) accorder aux collectivités pour les inciter à signer ces contrats.

Première recommandation et non des moindres : le critère selon lequel les collectivités sont intégrées dans ce processus de contractualisation. Des pistes que le Premier ministre, Édouard Philippe, avait évoquées lors de son discours au Congrès des maires de France le 21 novembre. Alors que le gouvernement, dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques, prévoit l’intégration dans ce dispositif des 319 structures les plus peuplées (l’ensemble des régions et des départements, les 131 communes de plus de 50 000 habitants et les 81 intercommunalités de plus de 150 000 habitants), la mission propose quant à elle de les y intégrer en fonction d’un “seuil de dépenses de fonctionnement”, “un critère de sélection pus adapté que le chiffre de population”.

Contrats pour les collectivités aux dépenses supérieures à 30 millions

En ce sens, la mission recommande ainsi que les contrats soient proposés aux échelons du bloc communal dont les dépenses réelles de fonctionnement (DRF) étaient égales ou supérieurs à 30 millions d’euros en 2016 (budgets annexes compris). Dans cette hypothèse, le dispositif de contractualisation inclurait 373 communes dont l’ensemble des DRF totalise 34,78 milliards d’euros et 198 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont la totalité des DRF s’établit pour leur part à 24,11 milliards d’euros.

En prenant en compte ce critère, le mécanisme de contractualisation “sera d’autant plus crédible, en vue de la sortie de la procédure pour déficit excessif ouverte en 2009 par la Commission européenne qu’il inclura une part élevée de la dépense publique locale”, ajoute la mission dans son rapport. Seront ainsi couverts “près de 75 % de la dépense locale de fonctionnement” contre “environ deux tiers” dans le dispositif prévu dans la loi de programmation des finances publiques.

Multiples scénarios de “reprise financière”

Dans le cas où les collectivités ne respecteraient pas les objectifs assignés dans les contrats, la mission déroule plusieurs scénarios [voir le tableau en cliquant ici] de “reprise financière”, très techniques, applicables soit “dès 2019 à partir de l’examen des comptes 2018” ou “en 2020 sur les comptes 2019”. Ce report de la date d’entrée en vigueur du mécanisme de reprise “permettrait de manifester la crédibilité du discours de restauration du lien de confiance entre l’État et les collectivités, précise le rapport intermédiaire. La maîtrise et l’évolution des dépenses réelles de fonctionnement reposerait intégralement sur la volonté et la responsabilité des acteurs locaux”.

Dans le détail, les collectivités incluses dans le dispositif contractuel, ayant signé un contrat sans pour autant atteindre leurs objectifs d’évolution des dépenses, feront l’objet d’une “reprise financière” dont le montant “serait égal ou inférieur à 100 % du montant du dépassement constaté”, soit “50 ou 75 % par exemple”. Néanmoins, celui-ci “serait plafonné à un pourcentage des recettes réelles de fonctionnements (proche de 1 %) afin de préserver l’autonomie financière des collectivités”, suggère la mission.

En ce qui concerne les collectivités incluses par la loi dans le dispositif de contractualisation mais n’ayant pas signé de contrat, la reprise appliquée serait comprise “entre 75 et 100 % de l’écart entre l’objectif et le niveau réel de dépenses”. Son montant serait plafonné à un niveau compris entre 1 et 2 % des recettes réelles de fonctionnement des collectivités concernées. L’absence de mécanisme de reprise financière pour ces échelons aurait paru “illogique”, aux yeux de la mission Richard-Bur. “Elle risquerait de constituer une prime au refus de signer un contrat, développe-t-elle. Pour cette raison, (les collectivités concernées) doivent aussi faire l’objet d’une reprise dans des conditions plus strictes que celles proposées pour les collectivités ayant contracté avec l’État.”

Démarche “mutuellement bénéfique”

Afin de rendre la démarche de contractualisation “mutuellement bénéfique”, la mission liste également dans son rapport une série de contreparties que le gouvernement pourrait offrir aux collectivités en échange de la signature desdits contrats.

Parmi les recommandations individuelles de la mission, figure notamment l’accès “facilité” aux dotations d’investissement pour les collectivités concernées par le mécanisme de contractualisation. Sur la dotation de soutien à investissement local (DSI) par exemple, le groupe de travail préconise d’en revoir “l’architecture” en réservant “explicitement” son accès aux collectivités signataires de contrats “qu’elles aient atteint leurs objectifs ou non”. Sur le sujet, la mission préconise également de relever à 1 milliard d’euros, dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2019, le montant de cette dotation, contre 665 millions d’euros en 2018.

Le bénéfice de la dotation politique de la ville (DPV) serait lui aussi réservé aux collectivités incluses dans le dispositif contractuel. Pour les régions et les départements, en revanche, des dotations d’investissement “spécifiques sont à moderniser ou à concevoir”. Sont ainsi préconisées la modernisation dans le PLF 2019 de la dotation globale d’équipement des départements (DGE) pour la transformer en dotation d’investissement ou encore la création d’une dotation d’investissement spécifique pour les régions.

Contreparties normatives

Quant aux contreparties “collectives” envisagées par la mission, nombre d’entre elles figuraient dans les annonces faites par le président de la République, Emmanuel Macron, lors de son discours de clôture du Congrès des maires, le 23 novembre dernier. C’est le cas en particulier d’une réforme de la fonction publique territoriale dont le chantier est à “ouvrir dans une logique d’assouplissement et d’autonomie renforcée”, précise le rapport. L’occasion pour la mission de préconiser un assouplissement de certaines règles régissant ce versant : “L’objectif visé devrait être d’offrir une plus grande liberté aux collectivités employeuses, notamment en matière indemnitaire ou de recours aux contrats de droit public.”

Autre contrepartie souhaitée par la mission et également annoncée par le chef de l’État : la réduction du volume de normes par le durcissement de la règle du “1 pour deux” récemment avancée par le gouvernement “en introduisant l’obligation de supprimer ou simplifier deux normes d’un coût équivalent à celle qui est introduite”. La mission recommande aussi d’étendre l’évaluation des coûts des normes pour les collectivités aux amendements et propositions de loi ou encore de mettre en place une “Conférence des normes” dans le cadre de la Conférence nationale des territoires.

Dans ce cadre, les principaux ministères “prescripteurs présenteraient l’ensemble des projets normatifs sur lesquels ils travaillent pour les six mois à venir”, le tout afin de donner aux élus “une approche consolidée à 360 degrés de l’impact de la politique publique sur les collectivités locales”. Compte tenu notamment du manque d’évaluation des décrets d’application d’une loi en amont de son examen au Parlement, les projets de textes législatifs ou réglementaires sont aujourd’hui présentés de “manière perlée” au Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), ajoute la mission. Une instance présidée par l’ancien ministre Alain Lambert, lui-même membre de la mission “Richard-Bur”, mais qui n’a “pas souhaité à ce stade souscrire” au rapport intermédiaire du groupe de travail, selon les propres termes du rapport.