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Des écoles de hauts fonctionnaires en quête d’identité

3 janv. 2018, PAR Acteurs Publics
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Créée en 1990, l’école publique d’administration (KSAP), basée à Varsovie, assure la formation initiale et continue des hauts fonctionnaires polonais. - DR

Les élites administratives d’Italie et de Pologne sont formées dans des écoles gouvernementales qui connaissent des problèmes de débouchés. La Belgique francophone a créé une école qui n’a connu que deux promotions. Les habitudes freinent l’émancipation de ces établissements vis-à-vis du politique.


Comment un pays doit-il former ses hauts fonctionnaires ? En Allemagne, l’université et le doctorat constituent les sésames vers la haute fonction publique. La France privilégie l’ENA et Polytechnique pour instruire ses futures élites administratives. Des modèles mixant les deux existent aux Pays-Bas ou au Danemark. Quant à l’Italie, à la Pologne et dans une moindre mesure la région wallonne, elles se sont lancées sur une autre voie.

Créée en 1957 sur le modèle de l’ENA lancée douze ans plus tôt, l’École supérieure d’administration publique italienne (SNA) intègre, en 2014, trois autres écoles publiques spécialisées dans la défense, l’administration locale et les finances. Elle délivre une formation initiale où chaque promotion, d’une trentaine d’élèves, suit deux ans de cours à la fois théoriques et pratiques. Mais elle subit des critiques. Tout d’abord, le corps des enseignants n’est pas stable et ce sont des professeurs d’université ou des cadres qui enseignent. Autre « symptôme » : « la formation n’est pas planifiée par des experts et délivrée par des professeurs qui ont appris à transmettre leur savoir-faire », indique Massimo Balducci, enseignant à l’école de formation du Bade-Wurtemberg. Et surtout, ajoute-t-il, « ce n’est pas une école d’application comme l’ENA », le label d’excellence qui lui manque.

Séparation entre politique et administration

« La seule chose qui peut être empruntée à l’ENA est le modèle pédagogique, pas le modèle institutionnel, écrivait en 2008 Vincenzo Schioppa, ancien président de la soixantaine d’énarques italiens. Quand l’école française transmet les valeurs de 250 ans de l’État-nation, nous pourrions transmettre les valeurs de la réforme de l’administration publique italienne comme l’autonomie, la responsabilité, le mérite, la performance. »

Massimo Balducci estime que les difficultés de l’école sont dues au « manque de séparation entre la politique et l’administration en Italie ». La moitié des dirigeants est recrutée par le SNA et l’autre par des concours internes à l’administration et un passage au SNA un an après leur entrée en fonction. Une réforme pour en faire le seul canal d’entrée de l’élite administrative, très sélectif et méritocratique, proposée par la ministre de l’Administration en 2013, a été retoquée par le parlement italien.

Résultat : sur les 26 élèves de la promotion 2014, seuls 9 ont pu être engagés à des postes de responsabilité. Les autres ont dû attendre que les hauts fonctionnaires en place quittent leur poste. Un comble pour ces diplômés issus d’une sélection drastique parmi 4 000 candidats et après quatre jours d’examens. Quant aux 4 postes proposés au sein de la présidence du Conseil (équivalent du Premier ministre) qui a, par ailleurs, la responsabilité de la SNA, ils ont disparu de l’affichage quelques semaines avant leur attribution.

Plus au nord, « la culture administrative belge est historiquement très pragmatique et la mentalité belge n’est pas conceptuelle, explique Alexandre Piraux, rédacteur en chef de la revue Pyramides, de l’Université libre de Bruxelles. Il n’y a jamais eu d’école supérieure et nationale préparant à des hautes fonctions administratives, mais plutôt des formations à la carte dans différents instituts ».

À l’heure actuelle, un catalogue de formations optionnelles en continu à suivre est la règle dans la plupart des cas (gestion stratégique, gestion en ressources humaines…). Mais on constate que le passage dans un cabinet ministériel au niveau de l’État fédéral et des régions représente, de fait, l’une des meilleures préparations aux différents tests du Selor, le bureau de sélection de l’État fédéral belge.

ENA à la belge

Pourtant, en 2013, une « École d’administration publique » (EAP) a été créée dans la région wallonne et la communauté francophone. Sa mission principale était de mettre en place une formation visant à obtenir un certificat de management public (CMP) et à le rendre obligatoire pour qui souhaitait rejoindre un poste de haut fonctionnaire. Mais seules deux promotions (140 étudiants) ont pu passer ce certificat devant le Selor. Les 56 heureux lauréats du CMP ont rejoint un pool dans lequel les responsables politiques devaient piocher pour désigner les hauts fonctionnaires. Pour l’instant, seul un tiers a pu être affecté à un poste de « top management » de l’administration francophone ou fédérale, car les hauts fonctionnaires en place ont été renouvelés.

Et à la rentrée 2015, le nouveau gouvernement wallon, dont ne faisait pas partie le parti écologiste Écolo – qui militait pour le lancement de l’EAP – a décidé un moratoire sur cette formation, officiellement pour des raisons budgétaires. « En créant l’EAP, l’objectif était de professionnaliser une administration très politisée puisque les principaux hauts fonctionnaires sont nommés par les dirigeants politiques pour la même durée de mandat qu’eux », explique Marie Goransson, professeure à l’Université libre de Bruxelles (ULB). L’idée n’était pas de faire une « ENA à la belge comme filière d’étude initiale », indique Jean-Marc Nollet, qui était ministre du Développement durable et de la Fonction publique en 2013.

Aujourd’hui, la formation majeure aux administrations fédérales et régionale francophone est le master en administration publique, créé voici cinq ans à l’ULB. Il forme sur deux ans des promotions d’une trentaine d’étudiants. « Nous insistons sur les marchés publics, très importants en Belgique, et une approche du management public tournée vers les processus en invitant des hauts dirigeants à intervenir, développe Marie Goransson, qui codirige le master. Le moment fort, ce sont les trois derniers mois de stage, où les étudiants interviennent comme consultants dans une administration et font un travail de groupe. Il s’agit de leur donner un ancrage dans le monde de la fonction publique. »

Cours interdisciplinaires

Autre modèle, en Pologne, où la KSAP (école publique d’administration en polonais), qui assure la formation continue des agents du pays (4 000 formés en 2016) et forme aussi des futurs hauts fonctionnaires, a aussi connu des soubresauts. Les études durent dix-huit mois et comportent des cours interdisciplinaires avec un angle administratif. Épine dorsale dans la transformation progressive de l’ex-État communiste et lors de son intégration à l’Union européenne en 2004, l’école connaît, comme en Italie et en Belgique, des soucis de débouchés pour ses élèves : en 2012, plus d’un tiers des jeunes hauts fonctionnaires n’avaient pas trouvé d’emploi, contre moins de 10 % en 2006. « L’offre éducative est inadaptée aux besoins de l’administration moderne », martèle le bureau du Premier ministre dans le rapport annuel de l’école.

En clair, il y a trop de diplômes en sciences politiques et en relations internationales et trop peu en droit, économie ou administration. Récurrentes dans les années 2010, les rumeurs de fermeture de l’école ont été balayées en 2016, lorsque la première ministre, Beata Sydlo, dont la KSAP dépend directement, a soutenu le rôle majeur de l’école dans la formation « des élites qui servent bien l’État ».

Jean-Bernard Gallois