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Amélie de Montchalin : “Les agents publics ont été gérés comme des coûts et des paramètres”

5 mars 2018, PAR Acteurs Publics
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Photos : Vincent Baillais

Figure montante de la “Macronie”, la députée de l’Essonne détaille à Acteurs publics la méthode et les intentions du gouvernement sur la réforme de l’État et de la fonction publique. Amélie de Montchalin plaide aussi en faveur d’une refonte du travail parlementaire, qui serait davantage tourné vers le contrôle de l’exécutif. 

 


Le gouvernement a fait le choix de conduire une réforme de la fonction publique dans le cadre du programme “Action publique 2022”. Sur la méthode et sur le fond, qu’en pensez-vous ?
L’idée principale est de concilier les missions de l’État avec d’un côté, les attentes des Français et de l’autre, les moyens que l’on donne aux agents pour bien les assumer. Cela revient à donner enfin de la considération aux fonctionnaires, car trop souvent, les agents publics ont été gérés comme des coûts et des paramètres. Nous devons en finir avec cette approche et donner aux agents les moyens de remplir leurs missions. C’est cela, redonner du sens à l’action publique. La deuxième priorité est de sortir de la gestion pilotée par le haut et par le chiffre. Ce modèle de gestion est à la corde aujourd’hui, il ne fonctionne plus. C’est pour cela que la méthode de réforme de l’État du gouvernement, c’est l’anti-RGPP [la Révision générale des politiques publiques, lancée sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy, ndlr] et un an de dialogue intensif. 

“Pas de pilotage par le haut” veut dire un réel dialogue avec les agents et les usagers. Croyez-vous à une bonne mise en œuvre de cette méthode ?
Il faut une vraie concertation sur les sujets difficiles, car il existe une forte attente des citoyens et des agents publics. Cela signifie parler des sujets difficiles en matière de gestion des ressources humaines, comme la rémunération, les contrats, la formation. Il y a un besoin de consultation et c’est tout le sens du Forum de l’action publique mis en place par le gouvernement. Il est capital que les agents contribuent massivement à la plate-forme numérique de consultation lancée par le ministère : c’est l’opportunité de faire bouger les choses.

Considérez-vous le statut de la fonction publique comme un frein aujourd’hui ?
Non. Je constate toutefois qu’il y a des personnels qui sont sous statut aujourd’hui et qui ne devraient pas l’être compte tenu des fonctions exercées. Je pense notamment à certains métiers de la fonction publique territoriale, qui correspondent à des besoins ponctuels. De fait, je constate par exemple que dans ma circonscription, autour de Massy et Palaiseau, où se déploie le projet Paris-Saclay, des maires ont des besoins d’agilité dans leurs recrutements, mais sont bloqués à cause du statut. Dans le contexte d’une complexité croissante de nombreuses politiques publiques, on a besoin de certaines compétences pointues dans les territoires : numérique, chefs de projet spécialisés, urbanisme, politique de la ville… Les élus locaux devraient avoir la liberté de recruter les profils dont ils ont besoin. La question de la mobilité des agents est, de ce point de vue, essentielle.

“L’emploi à vie n’est pas incompatible avec un régime de contrats successifs.”

Que préconisez-vous ?
Nous pourrions réfléchir à mettre en commun les ressources à l’échelle d’un territoire quel que soit le niveau de collectivité. Et redonner aux élus les moyens de piloter leurs ressources humaines et d’arbitrer en fonction de leurs priorités. L’État impose d’en haut des mesures, des dispositifs qui s’appliquent automatiquement aux collectivités, comme le jour de carence ou le point d’indice de la fonction publique. C’est le degré zéro de la flexibilité. Il existe une attente, chez les maires et les gestionnaires territoriaux, de mobilité agile entre les niveaux de collectivités. C’est pour cela que le sujet des contrats est un point clé. L’emploi à vie n’est pas incompatible avec un régime de contrats successifs, ce qui permettrait de passer d’une collectivité à l’autre, voire de travailler pour l’État. Contrat, statut, mobilité, formation : cela va ensemble. Les décideurs publics dans les territoires ont besoin de cette marge de manœuvre. 

Est-ce avant tout cela, l’objectif du gouvernement : redonner des marges de manœuvre, de la souplesse, sans tout bousculer ?
Nous voulons recréer de la confiance pour les usagers et les agents publics, c’est cela, l’objectif. La confiance dans l’administration, elle passe par l’accompagnement, le droit à l’erreur, et la fin des rigidités administratives non justifiées. Alors oui, bien sûr, la transformation managériale, c’est aussi redonner des marges de manœuvre dans la gestion quotidienne, et donc une forme de liberté dans le recrutement des profils par exemple.

Quelle est la finalité du cycle de réforme de l’État engagé par le gouvernement, Action publique 2022 ?
J’aime beaucoup l’idée de “service public augmenté”, que nous partageons avec Gérald Darmanin et Olivier Dussopt [le ministre de l’Action et des Comptes publics et son secrétaire d’État en charge de la Fonction publique, ndlr], comment on repense les missions de service public par le numérique, par exemple. Il faut que nous apportions une lisibilité au citoyen sur “qui fait quoi”. Et mettre en place les outils à disposition des administrations pour qu’au fond, quand vous êtes un citoyen, vous constatiez chaque jour que le service public est de la meilleure qualité possible, qu’il est personnalisé. Qu’il ait une valeur ajoutée sans cesse renouvelée.

Redonner de la responsabilité managériale, n’est-ce pas un peu renouer avec l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) ? 
Si l’on remet sur la table la question des missions, si l’on dit qu’on n’est pas dans une vision paramétrique des effectifs, si l’on rappelle aussi qu’on fait de l’anti-RGPP, alors on renonce aux coups de rabot. Dès lors, on se penche sur les missions, on réfléchit à la performance, à la qualité et aux moyens de la mesurer avec des indicateurs. C’est pour cela que le gouvernement a annoncé, lors du premier comité interministériel de la transformation publique, que les ministères seront dotés d’indicateurs de qualité et que ceux-ci seront publiés. 

“Tout est fait pour amplifier la solitude et l’isolement des députés.”

L’administration va donc, d’une certaine manière, s’autoévaluer. Mais qui doit fixer les objectifs ?
Les objectifs politiques, évidemment, sont fixés par le gouvernement, mais ce sont les administrations qui portent les politiques publiques. Elles doivent donc travailler sur des indicateurs de qualité lisibles et rendre compte.

La fonction d’évaluation et de contrôle du Parlement reste encore à bâtir. Vous êtes députée depuis juin 2017, sentez-vous vos collègues plus volontaires pour s’atteler à la tâche ?
Nous avons très vite été conscients que la fonction de contrôle et d’évaluation du Parlement est aussi importante que celle de légiférer. Le non-cumul des mandats et le renouvellement de l’Assemblée nationale a poussé à cette évolution. Notre projet de revoir, pour les prochains projets de loi de finances, le calendrier parlementaire va permettre de faire un bond dans ce sens. Aujourd’hui, on passe des semaines à écouter les ministres nous expliquer comment ils vont dépenser de l’argent et quelques heures à peine sur la manière dont ils l’ont effectivement dépensé l’année précédente. Il faut inverser ce temps afin de permettre un vrai contrôle de l’exécution budgétaire.

La réforme du travail parlementaire envisagée répondra-t-elle à ces enjeux et redonnera-t-elle vraiment du poids à l’Assemblée nationale ?
Oui, il y a un certain nombre de choses qui doivent changer. Dans sa lettre, la Constitution donne beaucoup de pouvoirs aux parlementaires, mais dans les faits, nous en avons peu. Le parlementaire est en minorité institutionnelle. Il dispose de peu de données pour contrôler et dans ce cas, il n’a plus vraiment d’indépendance, puisqu’il dépend de l’information que veut bien lui donner la sphère administrative. Mais surtout, tout est fait pour amplifier la solitude et l’isolement des députés. Si vous êtes tout seul dans votre coin à déposer votre amendement, cela ne sert à rien. Le rouleau compresseur de la solidité technique de l’administration ne fera qu’une bouchée de votre petit texte mal informé. C’est pourquoi nous devons nous doter d’une structure d’évaluation économique et financière indépendante, comme en sont dotés les parlements anglo-saxons. La minorité institutionnelle du Parlement durera tant que durera l’asymétrie d’information entre l’administration et les députés. 

Mais il y a le travail de l’ombre, en commission…
Le travail de commission est utile, mais ce sont surtout les coulisses qui ont un rôle clé. Mais les étapes en amont, préparatoires, transverses, à huis clos, sans posture, sont trop limitées dans le temps. Finalement, l’organisation du temps de travail des parlementaires n’a pas été pensée pour que les députés travaillent entre eux. La force du collectif est pourtant essentielle, on le voit dans toutes les organisations. C’est ainsi, aussi, que les parlementaires peuvent être plus forts notamment face aux lobbies. On est plus fort aussi collectivement face à l’opposition. Aujourd’hui, on travaille trop seul, sans avoir le temps ni les moyens de consulter des experts, des données, des rapports. 

“Mieux vaut 10 députés experts que 50 qui viennent quand ils ont le temps.”

Comment faudrait-il revoir le travail en commission ?
Idéalement, il faudrait plus de commissions, plus spécialisées, avec moins de monde. Aujourd’hui nous avons 8 commissions permanentes trop peuplées, qui ratissent trop large. On ne travaille pas bien à 70 ! Il faudrait aussi qu’un amendement refusé en commission ne puisse pas être redéposé en séance. On gagnerait en efficacité. J’insiste aussi sur la nécessité de mettre en place la discussion sur un temps programmé. Cela obligerait à faire des choix et arrêterait la course folle à l’amendement, qui conduit immanquablement à l’obstruction. 

Symboliquement, il peut y avoir aussi la tentation, en réformant le travail parlementaire, de faire des économies, même si les masses budgétaires restent modestes…
L’objectif de la réforme n’est pas de faire des économies budgétaires, c’est d’avoir les moyens de mieux travailler. Dans mon équipe parlementaire, je n’ai pas les moyens d’embaucher un économiste ou un spécialiste fiscal. L’idée, finalement, comme pour les agents publics, c’est avoir des moyens adaptés à la mission qu’on se fixe. Le député n’est pas un autoentrepreneur dont l’objectif serait simplement de faire la une des journaux avec des “coups” politiques… Ou de se lever, de temps en temps, dans l’Hémicycle avec son amendement à défendre. Tout cela n’a aucun sens. Aujourd’hui, on n’est forts que si on travaille collectivement. Tout ce qui peut encourager le travail de consensus et de transversalité, notamment entre les commissions, est essentiel.

L’efficacité du travail parlementaire passe-t-elle forcément par la réduction du nombre de députés ?
Si vous regardez le ratio députés-population, nous vivons dans un pays dont les circonscriptions sont assez petites. L’idée, avec moins de députés – surtout avec la règle du non-cumul qui recentre les députés sur la politique nationale plutôt que sur le local – est d’avoir des parlementaires plus au fait des dossiers, plus spécialisés, avec du fond. Mieux vaut 10 députés experts que 50 qui viennent quand ils ont le temps. Il faudrait aussi revoir les circonscriptions. Regardez dans le département de l’Essonne, nous sommes 10 députés, tous décorrélés des agglomérations et communautés de communes. Les territoires ne sont pas en miroir avec nos circonscriptions. Il y aurait donc une logique à repenser nos circonscriptions en fonction des territoires. Il n’y a pas 577 territoires en France.

Comment améliorer le travail d’évaluation et de contrôle des députés ?
On réfléchit à mieux travailler avec la Cour des comptes. Il n’est pas forcément nécessaire de lancer un big bang institutionnel pour améliorer notre efficacité commune dans ce domaine, ni même peut-être de faire évoluer des textes, il faut surtout changer la pratique. La séparation des pouvoirs ne veut pas dire qu’on ne doit pas se parler. Cela vaut pour la Cour des comptes, mais aussi pour les inspections des administrations ou pour France Stratégie. Il faut avoir une culture beaucoup plus partagée et collective de l’évaluation.

Mais une fois de plus, encore faut-il que les députés veuillent s’investir dans un domaine parfois ingrat et qui apporte peu de visibilité…
Les députés de La République en marche, ce sont 300 inconnus et un projet. Notre réussite est collective, et c’est celle du projet. Quand vous faites de l’évaluation, vous faites avancer le projet. Notre critère, c’est l’efficacité, pas la visibilité à tout prix. L’autre sujet sur lequel nous devons travailler est de redonner son utilité à l’opposition. Plus les députés d’opposition trouveront un intérêt à faire avancer les politiques publiques, à travers notamment le contrôle et l’évaluation, et plus on sortira des postures, du théâtre, de l’obstruction. Au Royaume-Uni ou aux États unis, vous avez des offices parlementaires qui travaillent pour tous les élus et ces derniers ont les moyens d’exercer leurs missions. Aujourd’hui, chez nous, le droit de l’opposition, c’est juste de prendre la parole. 

Dans les pays que vous citez, l’exécutif redoute les auditions, alors qu’en France, les ministres sont plutôt détendus lorsqu’ils sont entendus par les parlementaires…
Oui, les ministres en France n’ont pas spécialement peur. Comme les questions sont très générales, ils peuvent rester dans la rhétorique et en surface. Plus les parlementaires auront les moyens de l’évaluation, plus la majorité et l’opposition auront des billes pour passer les ministres sur le grill et réellement faire jouer leur rôle de contrôle si cela est requis. Les questions au Parlement britannique, c’est autrement plus rude que chez nous, car les parlementaires ont accès à beaucoup de choses, voire à des éléments que le ministre ne connaît pas.

Propos recueillis par Pierre Laberrondo et Bastien Scordia