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Interview : le patron de l’Agence anticorruption dévoile sa stratégie de contrôle des collectivités

7 mars 2018, PAR Bastien Scordia
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Charles Duchaine, directeur de l’Agence française anticorruption (AFA) - DR

Créée en remplacement du Service central de prévention de la corruption par la loi “Sapin II” de décembre 2016, l’Agence française anticorruption (AFA) va commencer à contrôler les collectivités “dans les prochaines semaines”, indique son directeur, Charles Duchaine. Si son agence ne dispose pas de réels pouvoirs de sanctions des acteurs publics, celles-ci “pourraient être indirectement induites par nos contrôles”, indique l’ancien juge d’instruction, qui dresse également un état des lieux de la corruption dans notre pays.


Pourquoi l’Agence française anticorruption (AFA) ne se penche-t-elle qu’aujourd’hui sur les acteurs publics ?
Si nous n’avons pas parlé des acteurs publics jusqu’à maintenant, ou peut-être moins que nous n’avons parlé des acteurs économiques, c’est parce que seuls ces derniers avaient une obligation de mise en œuvre des dispositions de la loi dite Sapin II dès le 1er juin 2017. Cette exigence d’application du cadre législatif nous a conduits à recruter prioritairement dans ce secteur-là. Et même si toutes les fiches de postes ont été diffusées en même temps, nous avons, malgré tout, eu plus de difficultés à recruter des agents susceptibles de nous apporter une connaissance et une expertise sur le secteur public et notamment sur les collectivités locales. C’est pour ça que nous n’abordons que maintenant ce sujet. Il nous manque encore 6 personnes du côté du contrôle des acteurs publics. Les candidatures ne manquent pas, mais nous ne recruterons que des candidats utiles, c’est-à-dire qui disposent d’une vraie expérience du secteur public local. Quand vous faites du conseil ou du contrôle auprès des collectivités, il est toujours plus facile d’envoyer des personnes qui s’y connaissent ou qui sont “connues”. Ça se passe forcément mieux : on ne leur racontera pas d’histoires, ils savent où sont les problèmes et leurs interlocuteurs le sentent et sont davantage en confiance. C’est encore plus vrai dans les collectivités locales, où il peut y avoir une certaine forme de réticence à parler. Les contrôles ne sont évidemment jamais bien perçus a priori, surtout dans les petites structures qui échappaient jusqu’alors à quasiment tous les contrôles.

Votre agence vient d’adresser un questionnaire aux élus et agents territoriaux visant à évaluer les pratiques mises en œuvre dans le secteur public local pour prévenir la corruption [cliquez ici pour consulter notre article sur le sujet]. Pourquoi ?
Il s’agit tout d’abord de mesurer l’état de la sensibilisation des élus et fonctionnaires territoriaux à la question de la corruption puisque la première réaction, c’est de dire : “ça ne nous concerne pas” ou “il n’y a pas de corruption chez nous”. Nous n’allons pas forcément chercher de la corruption au sein des collectivités, mais voir comment leurs membres s’en protègent et s’ils sont sensibilisés au fait que cela puisse exister aussi chez eux. Ils peuvent en être les auteurs, mais aussi les victimes involontaires. Vous pouvez avoir un maire, par exemple, qui signe un marché de toute bonne foi alors que ses services, ou un seul membre de ses services, a manœuvré à son insu pour parvenir à l’attribuer par faveur à tel ou tel candidat. Les agents qui sont amenés à signer des dossiers ne sont pas forcément non plus derrière tous les dossiers, à tous les niveaux, et peuvent ainsi, sans le savoir, se laisser abuser et engager malgré eux leur responsabilité. Notre travail consiste donc à inciter les acteurs publics locaux à mettre en place des procédures collectives de prévention. Bien sûr, ces dispositifs n’enrayeront jamais la corruption. C’est comme si l’on disait qu’avec la médecine préventive, il n’y aurait plus de malades demain. Il y en aura toujours, mais peut-être qu’on les détectera plus vite et qu’on les soignera mieux. C’est un peu ça, notre credo, et la première chose à faire consiste donc à établir une cartographie des risques afin que dans chacun des domaines d’activité d’une commune par exemple, les risques potentiels de corruption soient identifiés et les procédures adéquates pour les éviter ou en tout cas les limiter soient adoptées : lors de la passation de marchés par exemple, lors de l’octroi de subventions ou encore lors de l’embauche de personnels.

“Beaucoup de faits passent au travers des mailles du filet.

Aucun état des lieux de la corruption n’existe réellement…
C’est bien cela le problème. Le seul indicateur dont nous disposons, et qui est forcément inexact, correspond au nombre des décisions de condamnations pénales. Il y en a fatalement très peu par rapport à la réalité des infractions commises, ce critère n’est donc pas révélateur de la réalité. À peu près partout, beaucoup de faits passent au travers des mailles du filet. Cette réalité serait certainement plus facile à voir et à détecter si nous disposions d’une cartographie nationale des risques à travers la mise en œuvre de dispositifs de prévention. Notre état des lieux ne sera néanmoins pas un indicateur des faits de corruption consommés, mais seulement de l’existence des dispositifs préventifs.

Quelle est la philosophie des contrôles que l’AFA peut effectuer ?
La prévention telle qu’elle est prévue par la loi est mise à la charge des acteurs eux-mêmes. Soit ces acteurs sont honnêtes et sincères et mettent en place des dispositifs en la matière et contrôlent leur efficacité, soit ils ne le sont pas, font semblant, et là le dispositif est cosmétique, formel et inefficace. Notre rôle consiste donc à effectuer des contrôles pour s’assurer de la réalité et de l’efficacité des dispositifs mis en œuvre. Nous pouvons aller partout et contrôler qui nous voulons. Il nous est fait interdiction de recevoir une quelconque instruction d’une autorité administrative ou gouvernementale. À la différence du Service central de prévention de la corruption (SCPC), qui pouvait regarder ce qui se passait sans rien pouvoir faire, notre agence dispose d’une capacité de contrôle. Je précise d’emblée que le contrôle ne doit pas être vécu comme infamant, n’importe qui peut être contrôlé, sans aucune suspicion préalable de corruption. L’agence n’est pas non plus un gendarme, l’idée est plutôt d’inciter les gens à mettre en place des dispositifs de prévention, y compris dans les petites et moyennes collectivités, de façon à montrer à tous que c’est possible. On va nous dire que la mise en place de telles procédures nécessite des moyens humains et financiers, que cela va rajouter une nouvelle contrainte à celles nombreuses pesant déjà sur les collectivités… Oui, sans doute, mais ce n’est pas irréalisable non plus et c’est un investissement rentable en termes de crédibilité et de saine gestion des deniers publics.

Les risques de corruption sont probablement plus grands dans les collectivités qu’au niveau de l’État.

Comment ces contrôles vont-ils réellement se dérouler ?
À un moment, il faut lancer les contrôles, les gens les attendent, les acteurs économiques s’y attendaient, les administrations publiques et les collectivités peut-être un peu moins. Il y va aussi de la crédibilité de notre Agence et de la crédibilité de la loi tout simplement. Si ces contrôles n’étaient pas mis en œuvre, le rôle d’incitation que nous exerçons d’abord par nos actions de conseil, puis par nos contrôles ne serait pas satisfait. Les premiers contrôles interviendront dans les prochaines semaines. Il ne s’agira pas d’enquêtes de police, nous ne disposons d’ailleurs pas de pouvoirs de police judiciaire. Nous ne pouvons pas mettre les collectivités sous écoute téléphonique, par exemple, avant notre contrôle ou les perquisitionner, mais nous pouvons leur demander la production de tout document, nous pouvons procéder à toutes les auditions utiles. Nos interlocuteurs ne sont pas obligés de nous répondre ni de nous remettre les documents en question, mais ils s’exposent alors à des poursuites pour entrave et prennent inutilement le risque de faire naître des suspicions. Même si l’idée n’est pas de découvrir des faits de corruption à chaque fois que l’on se déplacera quelque part, à la faveur de nos contrôles, nous en détecterons nécessairement. Les risques de corruption, pas forcément les actes, sont probablement plus grands dans les collectivités qu’au niveau de l’État. Cela tient au fait qu’elles brassent davantage d’argent, passent davantage de marchés et sont plus isolées et parfois moins organisées. Ce sont autant de facteurs multiplicateurs de risques.

À la différence des entreprises, les collectivités et acteurs publics ne peuvent pas être sanctionnés par votre agence. Quels sont donc réellement les pouvoirs de votre agence face aux faits de corruption dans les collectivités ?
C’est vrai et faux, car les sanctions, notamment pénales, pourraient être indirectement induites par nos contrôles. Si un contrôle de collectivité s’avère désastreux et si l’on découvre des infractions de corruption ou d’une autre nature, alors à ce moment-là, nous saisirons le parquet et la sanction sera pénale. Si nous ne constatons pas d’infraction pénale mais que la désorganisation est telle que les risques sont majeurs et laissent imaginer que des infractions aient pu avoir lieu, nous pouvons aussi contrôler en miroir les entreprises en lien avec les collectivités. Dans le cas où, par exemple, une commune commettrait des faits de favoritisme au profit d’un grand groupe de BTP, la collectivité ne risque pas d’être sanctionnée sur un plan administratif sans doute, mais peut l’être sur le plan pénal. J’imagine que nos observations pourraient aussi intéresser les préfectures, la Cour des comptes et ses chambres régionales, mais aussi l’opposition ou tel ou tel fonctionnaire. J’ai passé une partie de ma vie à faire des enquêtes sur le sujet, je ne suis donc pas plein de candeur comme peuvent l’être ou feindre de l’être certains. La corruption en France existe, et dans les collectivités en particulier. Bien sûr, tout le monde n’est pas corrompu et je veux croire que l’immense majorité des fonctionnaires et des élus sont d’une parfaite intégrité, mais il suffit d’un seul cas, et je ne suis pas sûr que cela amuse les autres. C’est pourquoi les collectivités, quelle que soit leur taille, ont tout intérêt à adhérer à ce dispositif préventif. Cela leur coûtera, mais elles y trouveront finalement leur compte.

La France est un mauvais élève, non pas en termes de commission de la corruption, mais en matière de prise en compte du phénomène.

Les sanctions à l’encontre des élus ou des agents sont-elles aujourd’hui suffisantes ?
La sanction est une nécessité si nous voulons être exemplaires et que notre action globale, de prévention et de répression, serve à quelque chose. La France est un mauvais élève, non pas en termes de commission de la corruption, mais en matière de prise en compte du phénomène et en matière de poursuites et de répression. La modestie des poursuites et du montant des sanctions prononcées éveille forcément les soupçons des organisations non gouvernementales comme Transparency International qui, par suite, y voit un manque de volonté et nous classe au 23e rang de son évaluation annuelle de la perception de la corruption dans le monde. Je ne suis pas du genre à minimiser les choses et je suis bien placé pour dire que la corruption existe, mais on ne m’a jamais racketté dans la rue quand j’ai croisé un policier ou un contrôleur de bus. L’image que l’on a de nous à travers cette analyse de la perception correspond en réalité davantage à la perception de notre absence d’engagement qu’à la perception d’un niveau particulier de corruption. Quoi qu’il en soit, la règle est la même pour tous et si nous voulons améliorer cette image, c’est à nous qu’il appartient de prendre notre destin en main et de modifier notre attitude.

Comment les lanceurs d’alerte peuvent-ils être pris en charge par votre agence ?
Bien que nous puissions être destinataires d’une alerte, notre agence n’a pas vocation à traiter directement de la situation des lanceurs d’alerte, qui a été confiée par la loi au défenseur des droits. Pour ce qui concerne l’exploitation de l’information elle-même, nous n’avons pas à citer nos sources, puisque nous pouvons décider de faire des contrôles sans avoir ni à justifier les raisons pour lesquelles nous les faisons ni à produire des témoignages ou dénonciations qui en constitueraient le fondement. Cette situation nous permet donc d’exploiter les informations qui nous parviendraient et ainsi d’aider certains agents qui, en position de subordination, ont parfois du mal à dénoncer ouvertement les comportements de leurs élus ou de leurs supérieurs.

AFA, HATVP, parquets, Tracfin… Est-il facile d’avoir autant de structures dédiées directement ou indirectement à la probité des acteurs privés comme publics ?
Même si les structures que vous énumérez n’ont pas toutes le même rôle et ne sauraient par conséquent être réduites à une seule – je pense notamment aux parquets ou à Tracfin, dont le rôle n’est pas a priori dédié aux questions de probité –, on est clairement dans le morcellement. Il faudrait peut-être que l’on réfléchisse à une certaine rationalisation…

Propos recueillis par Bastien Scordia