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Protection sociale complémentaire : l’exception hospitalière en sursis

20 juin 2018, PAR Bastien Scordia
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La fonction publique hospitalière demeure le seul versant où la participation de l’employeur au financement de la protection sociale complémentaire n’est pas encadrée. Les mécanismes historiques y subsistent. Jusqu’à quand ? Troisième et dernier volet de notre dossier consacré à la couverture complémentaire des agents publics. 


C’est un totem qui peine toujours à être renversé. Alors que les employeurs de l’État et de la territoriale ont rapidement pris à bras-le-corps les exigences réglementaires relatives à leur participation à la couverture complémentaire de leurs agents, la fonction publique hospitalière se distingue encore dans ce domaine, avec des dispositifs historiques qui continuent d’y exister.

Le versant hospitalier est en effet le seul à ne pas avoir pris de décret d’application de la réforme du financement de la couverture complémentaire des agents publics introduite par la loi de 2007 de modernisation de la fonction publique. Cette loi avait été votée en réaction à l’abrogation par le Conseil d’État, en 2005, de l’arrêté « Chazelle » de 1962, sur lequel se basaient jusqu’alors les administrations pour accorder leurs subventions aux seules mutuelles de fonctionnaires, soit une seule catégorie d’organismes. Compte tenu du non-respect de l’égalité de traitement entre les mutuelles et les opérateurs privés, mais aussi des injonctions de Bruxelles, une procédure concurrentielle fut alors mise en place : un mécanisme simple dans les ministères (le référencement, précisé par un décret de 2007) et un dispositif double dans les collectivités (labellisation ou conventionnement, détaillés dans un décret de 2011). Seul le cadre juridique de participation des employeurs hospitaliers à la protection sociale complémentaire de leurs personnels est resté inchangé depuis lors. Pour des questions d’ordre budgétaire, jugent nombre d’acteurs du milieu hospitalier.

La donne pourrait néanmoins changer prochainement. La mission d’inspection lancée par le gouvernement afin d’établir un état des lieux des mécanismes actuels de couverture complémentaire dans le secteur public est en effet chargée d’« évaluer l’opportunité de mettre en œuvre un dispositif de participation au financement dans la fonction publique hospitalière ». En somme, de préparer réellement l’application de la loi de 2007 et d’organiser la mise en œuvre d’un nouveau cadre juridique dans les relations entre les employeurs hospitaliers et les organismes de protection sociale complémentaire. « C’est une très bonne chose d’ouvrir ce dossier, estime Gérard Vuidepot, président de la Mutuelle nationale des hospitaliers (MNH). Au regard des autres versants, l’hospitalière reste le parent pauvre de la protection sociale complémentaire. » « Néanmoins, cette mission ne s’annonce pas simple compte tenu de la complexité et du coût potentiel d’une telle mesure, mais aussi de l’opposition des représentants du personnel, particulièrement attachés à leurs acquis », explique Luc Pierron, docteur en droit public.

Acquis statutaires historiques

Aujourd’hui encore, les agents hospitaliers disposent en effet de droits statutaires spécifiques pour leur protection sociale complémentaire. Tout d’abord, la prise en charge par l’établissement de l’agent des frais d’hospitalisation (non remboursés par les organismes de sécurité sociale) pendant une durée maximum de six mois. Inscrite dans la loi de 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, cette mesure s’accompagne aussi de la possibilité pour les agents de la gratuité des soins médicaux qui leur sont dispensés dans l’établissement où ils exercent, ainsi que de la gratuité des produits pharmaceutiques qui leur sont délivrés « pour leur usage personnel » par la pharmacie de ce même établissement.

À ce mécanisme de prise en charge, s’ajoute le versement d’une prestation maladie visant à compenser la perte de rémunération des agents ayant épuisé leurs droits statutaires de rémunération à plein traitement pour maladie. Une prestation proposée par les organismes de gestion de l’action sociale (financés grâce aux contributions des établissements hospitaliers y adhérant sur la base de leur masse salariale) qui intervient dès le troisième mois d’arrêt maladie des agents hospitaliers, le seuil à partir duquel leur traitement diminue de moitié. Les deux principaux organismes aujourd’hui agréés sont le Comité de gestion des œuvres sociales (CGOS), avec 2 372 établissements publics de santé, sociaux et médico-sociaux adhérents en 2016, et l’Association de gestion des œuvres sociales des personnels des administrations parisiennes (Agospap), qui couvre les personnels des établissements de l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP).

Inégale gratuité des soins

Reste que le dispositif de prise en charge des frais d’hospitalisation et de soins des agents hospitaliers « est un peu tombé en désuétude au fil des années », juge Antoine de Riccardis, président du CGOS. Ce droit statutaire (réservé aux titulaires) n’est en effet pas appliqué de la même manière sur tout le territoire, étant donné que tous les établissements de santé n’ont pas la capacité de fournir les mêmes offres de soins à leurs agents. Une prégnance inégale que l’inspection générale des Affaires sociales (Igas) et le Conseil général des établissements de santé (CGES) avaient même mise en avant dans un rapport de 2009 non rendu public, mais qu’Acteurs publics a pu consulter.

L’enquête renseignée dans ce document, basée sur un échantillon représentatif de 676 établissements représentant environ 400 000 agents hospitaliers, indique notamment que la pratique des soins gratuits est « logiquement plus forte » dans le secteur sanitaire – où 47 % des établissements l’appliquent pour les frais d’hospitalisation et de consultations médicales – et « presque inexistante » dans le secteur social et médico-social. Dans ce dernier cas, 5 % des établissements du secteur appliquent les soins gratuits aux frais d’hospitalisation et moins de 3 % aux frais de consultations médicales et de produits pharmaceutiques. « À part une piqûre, difficile en effet de bénéficier d’autres soins dans les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) », ironise un syndicaliste de l’hospitalière.

L’effet de taille est par ailleurs non négligeable dans le secteur sanitaire. La pratique des soins et de l’hospitalisation gratuits y diminue avec la taille des établissements et les disponibilités de lits de MCO (médecine, chirurgie et obstétrique). Si cette pratique atteint 75 % dans les centres hospitaliers régionaux (CHR) ou les centres hospitaliers universitaires (CHU) pour l’hospitalisation, elle tombe à 8 % dans les hôpitaux locaux.

Casus belli

« Comment les agents hospitaliers peuvent-ils donc se soigner dans leur hôpital alors que les spécialistes n’y sont pas ? interroge Gérard Vuidepot, de la MNH. Le dispositif ne peut résister compte tenu des changements environnementaux, de la pression pesant sans cesse sur les agents de l’hospitalière et de la modernisation du système de santé envisagée par le gouvernement. »

Remettre en cause ce mécanisme serait néanmoins considéré par les représentants du personnel comme un véritable casus belli. « Plutôt que d’ouvrir une nouvelle boîte de Pandore, l’administration devrait assurer la pleine et entière application de ce dispositif des soins gratuits », juge Luc Delrue, de la branche « santé » de Force ouvrière. Un constat que partage Mireille Stivala, secrétaire générale de la fédération Santé et action sociale de la CGT, qui en appelle à la responsabilité des employeurs hospitaliers qui, selon elle, ne « facilitent pas les démarches ». Ces employeurs « ne sont pas très motivés à pousser leurs agents à aller vers ce dispositif, qui est considéré comme un avantage en nature et donc soumis à cotisations sociales, ajoute le docteur en droit Luc Pierron, également conseiller auprès du président de la Mutualité française, Thierry Beaudet. C’est un surcoût que les employeurs ne se risquent pas à avoir ».

Surcoût potentiel

Autre question également en suspens : la qualification incertaine de la prestation maladie versée par le Comité de gestion des œuvres sociales (CGOS). Une prestation qui, selon Bruxelles, relève davantage de la prévoyance gérée par les organismes d’assurance que de l’action sociale. Un constat que la Cour des comptes a partagé dans un référé daté du mois de mai (les magistrats estiment ainsi que cette prestation n’entre pas dans le champ légal de l’action sociale) et qui pourrait ausssi être effectué par la mission d’inspection lancée par le gouvernement.

Le président du CGOS, Antoine de Riccardis, redoute à ce titre la perte de la part des cotisations employeurs qui lui sont dédiées et sont estimées à 372,6 millions d’euros en 2016. En 2009 déjà, l’inspection générale des Affaires sociales (Igas) s’était bien gardée de trancher la question. « Les pouvoirs publics sont bien embêtés et se gardent de trancher cette question, estime Antoine de Riccardis. S’il nous faut évoluer, nous le ferons, mais il ne faudrait pas que l’ensemble du champ de la protection sociale complémentaire et de l’action sociale des hospitaliers soit remis en cause. »

Outre le bilan qui sera tiré de ces mécanismes, la mission d’inspection lancée par le gouvernement aura aussi la (lourde) tâche de chiffrer le coût potentiel de la mise en œuvre d’un véritable dispositif de participation des employeurs hospitaliers à la couverture complémentaire de leurs agents. Un souci majeur pour ces derniers, confrontés depuis plusieurs années à la contrition de leurs budgets. « C’est une prestation importante pour les agents et pour les services, mais les employeurs hospitaliers ne l’accepteront que si l’État met la main à la poche […], ce qui n’est pas gagné », tonne-t-on du côté des employeurs. En 2009, l’Igas évaluait un surcoût de 40 millions à 400 millions d’euros à la charge des établissements de santé en cas de mise en place d’un dispositif de participation à la couverture complémentaire.