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Pierre Moscovici : “La bataille du déficit a été gagnée, il faut passer à celle contre la dette”

26 juin 2018, PAR Bruno Botella
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Pierre Moscovici, le 19 juin 2018, dans son bureau de la Représentation de la Commission européenne, à Paris - © Vincent Baillais

Dans une interview à Acteurs publics, le commissaire européen pour les Affaires économiques et financières appelle la France à avoir « une approche qualitative de la dépense publique », seule méthode selon lui pour réduire les déficits structurels et la dette. « La France ne peut pas se contenter d’engranger les effets de croissance », prévient-il. « Il est nécessaire qu'on voie ce changement dans le projet de loi de finances 2019 », met en garde l’ancien ministre.


La France, désormais avec un déficit public sous les 3 % du PIB, est sortie de la procédure de déficit excessif enclenchée par la Commission européenne en 2009. La France a-t-elle pour autant un problème avec sa dépense publique ?

Mon rôle de commissaire en charge de la surveillance budgétaire est clairement défini : je dois m’assurer que les États membres se conforment au cadre commun qu’ils se sont eux-mêmes donné en matière budgétaire et donc qu’ils obéissent à un certain nombre de règles portant sur la dette, les déficits nominaux et les déficits structurels. Il n’y a pas de règles précises en matière de dépense publique, donc cela limite le jugement que je peux formuler. Ma conviction est que ces règles doivent être appliquées de manière non pas mécanique, mais intelligente. La pratique intelligente des règles repose sur deux principes : premièrement, la soutenabilité de la dépense – est-ce que les politiques budgétaires mises en œuvre permettent de faire baisser les déficits et la dette publiques ? – et deuxièmement, la qualité – est-ce que les impôts prélevés sont utilisés pour faire baisser ou, au contraire, augmenter la croissance potentielle de l’économie ? En 2013, alors ministre des Finances, j’avais parlé de « ras-le-bol fiscal ». C’était une façon simple d’exprimer : à quoi sert l’impôt ? Prélever des impôts peut être une bonne chose si c’est bon pour la croissance. Si c’est uniquement pour résoudre des problèmes de court terme ou combler des trous qu’on a par ailleurs creusés, c’est totalement improductif. Si l’on applique le principe de soutenabilité et de qualité au cas français, une partie non négligeable des dépenses sont des dépenses dites palliatives, c’est-à-dire liées à des problèmes structurels sous-jacents. Conclusion : on doit pouvoir diminuer ces dépenses en traitant les problèmes structurels, sans nuire à la croissance potentielle. C’est la question du lien entre la réforme structurelle et la dépense publique. Quant à l’immense majorité de la dépense publique, ce sont des dépenses utiles, nécessaires, qui doivent être financées par l’impôt, si possible rendu plus progressif, car je reste un social-démocrate…

Diriez-vous que finalement, le plus dur reste à faire pour la France ?

Maintenant que la plupart des pays européens ont assaini leurs finances publiques, que tous sont sortis de la procédure de déficit excessif, il faut une approche qualitative de la dépense publique. Paradoxalement, il est plus compliqué de gérer les finances publiques quand on est dans le « bras préventif du pacte », c’est-à-dire dans le cadre de la procédure de surveillance budgétaire spécifique qui suit le retour aux 3 %. On passe d’un raisonnement en seuil – les 3 % – à un raisonnement en « structurel », donc qui suppose une réflexion sur la qualité de la dépense publique.

Quel est votre regard sur l’exercice budgétaire 2017 en France ?

Mon appréciation sur 2017 est que les déficits se sont réduits en France davantage par l’approche quantitative que qualitative. L’essentiel de cette réduction provient d’une augmentation des recettes liée à une forte croissance, sans que le structurel se soit amélioré de manière substantielle. Ce n’est pas une surprise, ce n’est pas, non plus, une critique de ma part car nous étions dans la première année du nouveau gouvernement, dans une période d’installation des politiques publiques et sans vote d’une loi de finances rectificative à l’été 2017. La priorité n’avait pas été donnée à une réduction de la dépense publique en 2017 et il n’y a pas encore eu de changement dans la gouvernance budgétaire. Évidemment, à partir de maintenant, il est logique de devenir plus exigeant et de demander qu’il y ait un vrai changement dans la méthode et dans la gouvernance.   

Le voyez-vous venir, ce changement ?

Il est nécessaire que l’on voie ce changement dans le projet de loi de finances pour 2019. La France, sortie de la procédure de déficit excessif, est maintenant dans le bras préventif du pacte. C’est exigeant, car cela demande que les déficits structurels diminuent de 0,6 point de PIB par an – même si on peut le répartir sur deux ans. La France ne peut donc pas se contenter d’engranger les effets de croissance ou bien bénéficier de la hausse des prélèvements obligatoires liés à l’augmentation de l’assiette. Il va falloir changer de braquet et pour cela, il est nécessaire de changer de méthode.

« Pour 2019, s’il n’y avait pas de choix plus structurants, il ne pourrait pas y avoir de prétextes à invoquer. »

Les échanges que vous avez avec l’exécutif laissent-ils entrevoir ce « changement de braquet » ?

Je pense que le gouvernement est conscient de cette nécessité et que le budget 2019 est préparé avec cette volonté-là. Pour 2019, le virage vers le structurel doit être pris. Pour résumer, je dirais que la bataille du déficit a été gagnée. Je note qu’elle était menée depuis longtemps et que le gouvernement actuel a mis la dernière touche à un travail commencé avant, dans des conditions parfois plus compliquées. Mais il faut désormais passer à la bataille contre la dette, ce qui suppose la réduction du déficit structurel et une réflexion intelligente sur la maîtrise de la dépense publique.

Le budget 2019 sera donc capital…

Jusqu’à présent, je constate, comme la Cour des comptes, que la réduction du déficit structurel a été modique. Il est maintenant temps d’introduire des éléments culturels nouveaux dans les administrations. Pour 2019, s’il n’y avait pas de choix plus structurants, il ne pourrait pas y avoir de prétextes à invoquer. C’est pour cela que le budget 2019 est fondateur. À l’évidence, on connaît les cycles politiques et si à l’année 2, vous ne donnez pas un cap, comment imaginer que les années 3 et 4 du quinquennat soient des années plus consistantes ? C’est maintenant que les choses doivent se faire.

Comment le gouvernement français doit-il procéder ?

On change de combat, il faut oublier les 3 % et raisonner « équilibre budgétaire » et « réduction de la dette ». Je me répète, mais le moyen de le faire, c’est de réduire le déficit structurel. La France ne remplira pas l’objectif de le réduire de 0,6 % du PIB par an sans modifier substantiellement son approche de la dépense publique. C’est mon message et je ne rentrerai pas plus dans les détails, car je sortirais de mon rôle, je ne suis pas légitime pour le faire. C’est au gouvernement français de décider du comment. Au fond, on peut parvenir à faire 3 % ou moins sans maîtriser la dépense publique. Mes années comme ministre des Finances ont été les meilleures années de réduction du déficit structurel – 1 point de PIB par an – mais je sais comment on s’y est pris : en augmentant les impôts, ce qui était très douloureux pour les Français dans une période de croissance faible.  

Donc le gouvernement n’a pas d’autre choix, s’il veut réduire le déficit structurel, que de maîtriser la dépense publique ?

Il n’y a pas d’autre moyen. Paradoxalement, pas besoin de toucher à la dépense publique pour passer sous les 3 % de déficit, mais c’est incontournable si l’on veut réduire les déficits structurels.

Quels sont les éléments qui permettront de dire si, oui ou non, le cap est le bon ?

Il y a des aspects quantitatifs, la volonté affichée de réduire le poids de la dépense publique dans le PIB de 3 points d’ici 2022. Cet aspect existe, mais on sait aussi que c’est un aspect largement lié à la conjoncture et qui ne peut donc pas être maîtrisé. Ce n’est pas celui que je privilégierais. Je privilégierais la qualité de la dépense publique, à travers ce que l’on appelle les spending reviews, ou revue des missions, la culture de l’évaluation que l’on doit absolument développer en France, et aussi un changement clair de gouvernance de la dépense publique, qui dépend beaucoup de l’État. L’enjeu est à la fois de maîtriser la dépense publique, de la réduire là où elle est inefficace et de réduire les dépenses palliatives en engageant des réformes structurelles. Il faut donc réformer, maîtriser partout et réduire de manière ciblée : c’est l’exact inverse de la méthode du rabot budgétaire. Cela implique de développer, au sein de notre administration, une culture de la qualité et de l’évaluation de la dépense publique.    

« La gouvernance de la dépense publique est un enjeu central. »

 Quel regard portez-vous sur le processus « Action publique 2022 » et en quoi se différencie-t-il des précédents exercices, Révision générale des politiques publiques (RGPP) et Modernisation de la l’action publique (MAP) ?

Je ne veux pas, en tant que commissaire européen, être prescripteur. Ma philosophie est qu’au sein de l’Union européenne, nous partageons des règles communes, nous partageons une volonté, un esprit commun, mais nous avons la liberté des moyens. D’autant plus qu’il n’y a pas de formule magique ni de formule unique pour réduire la dépense publique. On observe des situations très différentes selon les pays, les cultures administratives. Si en France, le poids de la dépense publique est important, c’est le fruit de choix collectifs, du périmètre de cette dépense. Ne pensons pas qu’il n’y a qu’une seule voie. Il ne s’agit pas de transposer des modèles d’un pays à l’autre, donc mon raisonnement est plutôt sur les principes.

Lesquels ?

La gouvernance de la dépense publique est un enjeu central. En dix ans, la France a vécu deux expériences. La RGPP a imposé une logique top-down [descendante, ndlr], qui a suscité des crispations et a plutôt démobilisé les administrations. Quant à la MAP, elle a appliqué une logique bottom-up [ascendante, ndlr], qui s’est heurtée à d’autres résistances. Parce que l’incitation à agir était trop faible, l’autorité du processus était trop relâchée. Mon message est donc double : modestie, ce n’est pas un exercice facile – je me garde d’ailleurs de donner depuis mon bureau bruxellois des leçons d’efficacité à des gouvernements. Deuxièmement, la gouvernance est clé. Il faut une gouvernance participative qui soit capable de créer le consensus le plus large possible, une logique verticale, mais avec une appropriation horizontale.

Avec quel pilotage, concrètement ? 

Si l’on raisonne par expérience, dans notre système politique, la commande centrale est élyséenne. Cela ne peut pas être autrement, mais l’Élysée n’est pas outillé pour piloter de manière concrète le processus. Donc le pilotage peut être à Matignon, mais ensuite, il faut mettre en œuvre une gestion participative et consensuelle pour que se développe une culture peu connue en France, celle de l’appropriation par les ministères. Cela ne marche que si les administrations elles-mêmes sont convaincues que les réformes sont pertinentes. Il y a aussi une question de timing. Si l’on part du principe que le projet de loi de finances (PLF) 2019 est le point de départ obligé d’un processus de maîtrise et de réduction intelligente de la dépense publique, alors il ne faut pas tarder.

La logique pluriannuelle est-elle essentielle ?

J’y suis favorable par principe, et c’est d’ailleurs très répandu, mais cela ne doit pas exclure un point de départ.

On sent un flottement autour du processus Action publique 2022, autour du sort réservé au rapport d’experts. Comment interprétez-vous cela ? La main du gouvernement tremble-t-elle au moment de prendre des décisions ?

Ce que je mesure dans mes échanges avec le président de la République, avec le Premier ministre ou les ministres de Bercy, c’est qu’il y a une conscience de la difficulté, mais il y a surtout une conscience de la nécessité d’agir. Si l’on est trop conscient de la difficulté, cela peut inhiber la volonté. Si l’on est uniquement conscient de la nécessité, il peut y avoir un autre effet : sous-estimer la difficulté. C’est en cela que la gouvernance est décisive. La gouvernance est à la fois une question de processus, mais aussi de pédagogie et d’appropriation. 

Considérez-vous que la masse salariale de l’État (40 % du budget général) soit un problème aujourd’hui ? 

Je n’ai pas les outils pour dire si la masse salariale de l’État est excessive ou pas. En revanche, ce que je peux dire, c’est que le bon niveau de masse salariale est celui qui est adapté aux services publics, à la quantité et à la qualité de services publics exigés par les Français. Là encore, il ne faut pas raisonner avec des objectifs quantitatifs, mais dans une démarche de transformation qui débouche sur des résultats.

 « Je note une l'absence de diversité chez les hauts fonctionnaires. »

En matière d’efficience des services publics, les Français en ont-ils pour leur argent ?

C’est tout l’enjeu du processus de maîtrise de dépense publique, qui suppose deux choses : être capable de mettre en place des outils de connaissance, qui permettent d’objectiver si et pourquoi certaines politiques publiques fonctionnent bien ou mal, et de mettre en place les outils de gouvernance qui permettent de partager le diagnostic et de créer le consensus.  

La culture de l’évaluation est-elle en progrès dans l’administration française ?

Les hauts fonctionnaires d’aujourd’hui se sont bien plus frottés à la culture de l’évaluation et sont plus capables de l’intégrer que ceux de ma génération. La France a des hauts fonctionnaires qui ont, par exemple, un sens des réalités internationales plus développé qu’avant. Je note toutefois une absence de diversité chez ces hauts fonctionnaires. Quand vous voulez développer une culture de l’évaluation, il faut que le monde de la recherche, le monde intellectuel, soit introduit dans le système. Le souci n’est pas la fermeture des fonctionnaires, c’est l’endogamie. C’est un problème majeur. Il est plus facile de devenir chief economist de l’OCDE – comme Laurence Boone récemment – sans être polytechnicien ou énarque que d’être chef de service à la direction du Trésor, dans les mêmes conditions. 

C’est donc une bonne chose que le gouvernement veuille ouvrir davantage les postes de hauts fonctionnaires aux contractuels…

Oui, bien sûr. Derrière, la question qui est posée est celle de l’ENA. J’accueille des stagiaires de l’ENA à la Commission européenne. Ils sont meilleurs d’année en année, mais ils sont tous formés de la même façon. Je pense que la haute fonction publique gagnerait à une diversité de profils, non pas moins d’énarques, mais d’autres que les énarques.

Approuvez-vous l’évolution de l’examen du budget par le Parlement, qui veut passer plus de temps sur l’exécution et moins sur le projet de loi de finances ? Le Parlement en a-t-il les moyens ?

Je connais la question par tous les bouts, puisque j’ai été parlementaire, ministre des Finances, commissaire européen et que je suis issu de la Cour des comptes. Donc, compte tenu de ces expériences, j’aurai un jugement de Salomon. Il ne faut pas déshabiller Pierre pour habiller Paul. Autrement dit, il est important de passer plus de temps sur l’exécution budgétaire, mais attention, un PLF mal conçu peut être inexécutable. Donc je ne suis pas certain qu’il faille réduire le temps de la discussion budgétaire de l’automne qui, en réalité, n’est pas si longue que cela et s’avère très utile. 

« Il faut d'autres moyens pour le Parlement. »

Où le problème se situe-t-il alors ?

Il est dans le fonctionnement du Parlement, dans l’exercice des fonctions de contrôle par les parlementaires. Ce n’est peut-être pas dans l’air du temps de dire cela, mais nos députés et nos sénateurs ne sont pas suffisamment outillés pour contrôler l’exécutif. Un député, dans son petit bureau, sous les combles du Palais-Bourbon, avec un assistant parlementaire et demi, ne peut pas faire un travail de contrôle de l’exécution budgétaire qui soit conséquent. Il faut donc d’autres moyens. Que les relations avec la Cour des comptes soient plus proches – sans pour autant rattacher la Cour au Parlement. Que l’on développe les fonctions et les moyens d’évaluation et de contrôle. Que l’on fournisse des équipes aux parlementaires. La réforme qui réduira le nombre de parlementaires [la révision constitutionnelle en cours, ndlr] devrait, à mon avis, s’accompagner d’une augmentation des moyens de travail. Députés et sénateurs, demain, seront moins nombreux, sans exercer d’autres mandats locaux, ils seront donc des législateurs à temps plein et auront besoin de moyens. Quand je me rends aux États-Unis et que je rencontre un sénateur, il dispose d’une équipe de 40 personnes. La France n’est pas obligée d’aller jusque-là, mais aujourd’hui, on est largement sous-dimensionnés. En Allemagne, les parlementaires sont moins nombreux, mais mieux outillés, voilà un exemple à suivre.

Les parlementaires ont peut-être aussi du mal à s’intéresser aux fonctions de contrôle et d’évaluation…

Les choses sont en train de changer avec la fin du cumul des mandats. Dans un système où beaucoup de choses procèdent de l’exécutif, la fonction de contrôle dont disposent les parlementaires devient au moins aussi importante que celle de légiférer.  

Propos recueillis par Bruno Botella et Pierre Laberrondo